Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

созданию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых им для успешного решения поставленных задач и выполнения своих функций. Вряд ли можно поэтому согласиться с мнением Д.А. Лисицына, что государством формируется финансовая инфраструктура в виде финансовой системы1. Финансовая система, если ее не рассматривать как систему соответствующих финансовых органов, является экономической категорией. Государство не формирует ее, а определяет конкретные формы проявления объективно обусловленных экономических отношений, объединяемых категорией «финансового института», входящих в финансовую систему.

Функции финансовой деятельности государства как вида его деятельности отражают важнейшие ориентиры деятельности государства, закрепленные Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которыми осуществляется вся деятельность российского государства.

Понятие и содержание функций государства остаются достаточно дискуссионными до настоящего времени. Т.А. Нагорная привела интересный обзор существующих точек зрения по данной проблеме, отметив, что наибольшее распространение в научной литературе (2009 г.) получило понимание функций государства как направлений его деятельности, хотя и здесь отсутствует единое мнение2. Однако нам также представляется необходимым согласиться с утверждением М.И. Пискотина, что функции государства – это «направление необходимой деятельности государства, предопределенной объективными факторами, потребностями сложившейся общественной жизни с точки зрения ее внутренних и внешних условий»3. Финансовая деятельность государства является самостоятельным направлением деятельности государства (его функцией), обусловленной наличием товарно-денежного обращения и необходимостью

1 См.: Лисицын Д.А. Назв. соч. С. 13.

2См.: Нагорная Т.А. Понятие и содержание функций государства // Право и государство: теория и практика. 2007. № 8 (32). С. 11–14.

3Пискотин М.И. К вопросу о функциях советского государства в современный период // Советское государство и право. 1958. № 1. С. 90–91.

61

Глава I

создания различных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), без которых функционирование государства в обществе с товарно-денежным обращением немыслимо.

Важнейшими принципами, основными положениями функционирования российского государства являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления)1.

Первые три принципа осуществления финансовой деятельности государством – законность, гласность, плановость – присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.

Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержке. Рассмотрим вышеназванные принципы, в соответствии с которыми осуществляется и финансовая деятельность государства, и финансовая деятельность муниципальных образований.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) детально в основном регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных общенациональных и межправительственных программ и проектов в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

1По справедливому замечанию Ю.А. Крохиной, «дефиниций принципов права имеется около сорока, что со всей очевидностью ставит перед общей теорией права вопрос о необходимости систематизации всех признаков данного понятия». См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Издательство «Норма», 2001. С. 29.

62

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

Внастоящий период идет кардинальное обновление норм финансового права, приведение финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и другими федеральными законами; существенному изменению особенно подвергается налоговое и бюджетное законодательство.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в том числе федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

Федерализм – принцип государственного устройства, основанного на федерации1, поэтому его проявление при выполнении государством различных функций не может не иметь определенного своеобразия, специфики.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется, например, в установлении Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Влитературе отмечалось, что регулирование прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должно нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации – центра управления финансами страны2.

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 850.

2Проблему федерализма в важнейшем направлении финансовой деятельности – бюджетной – исследовала Ю.А. Крохина.

63

Глава I

Ю.А. Крохина, исследуя проявление принципа федерализма в бюджетном праве, предлагала определять его «как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами»1.

Интересные исследования проблемы финансового федерализма провел С.В. Королев, анализируя модели бюджетного федерализма на примере ряда зарубежных стран: Федеративной Республики Германии, Австрии и Швейцарии. Особенно полезны его выводы, касающиеся системы межбюджетных трансфертов, которая в Германии носит название «финансовая эквализация», включающая в себя по крайней мере три значения: выравнивание финансовых ресурсов по вертикали властеотношений (например, между ФРГ и Баварией), их перераспределение по горизонтали (например, между Баварией и Нижней Саксонией), а также компенсацию издержек, связанных с самим процессом эквализации.

С.В. Королев отмечал, что хотя принцип эквализации («подгон» региональных диспропорций под национальные стандарты) так или иначе действует при любой форме государственного устройства, но особое значение он получает в условиях федерации2.

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

1См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Издательство «Норма», 2001. С. 40.

2См.: Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб.: Издательство Юридического института, 2005. С. 3, 46.

64

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

Основными финансово-плановыми актами страны являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.

Финансово-плановым актом казенного учреждения является бюджетная смета, в которой предусматриваются только те расходы, которые могут быть произведены казенным учреждением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Хозяйствующие субъекты в сфере материального производства составляют бизнес-план и другие документы, в которых и отражаются показатели их финансовой деятельности.

Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации и заключаются в том, что:

–органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

–органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Как отмечалось ранее, финансовая деятельность государства осуществляется в соответствии с общими принципами, которые должны реализовываться во всей государственной деятельности. Но финансовая деятельность – особый вид государственной деятельности, зависящий как от специфики сферы (области) ее осуществления, так и от субъектов, ее осуществляющих. Сфера финансов – особая область общественной жизни, а субъектами рассматриваемой деятельности являются органы государства всех трех ветвей власти. Поэтому выявление специальных принципов финансовой деятельности государства, принципов, отражающих специфику рассматриваемого вида государственной деятельности, представляет определенный интерес для

65

Глава I

науки финансового права. Финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований достаточно многообразна, имеет различные направления, формы и методы реализации. Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства и муниципальных образований как публичных образований должна осуществляться также и на основе таких принципов, как:

1)единство цели осуществления;

2)максимально допустимая прозрачность поступающих доходов и произведенных расходов;

3)строжайший учет как доходов, так и расходов;

4)результативность произведенных расходов.

Единство цели осуществления как принцип финансовой деятельности проявляется в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, именно обеспечения финансовыми ресурсами жизнедеятельности общества, а не самого государства (его аппарата в частности), в противном случае возникает и не может не возникнуть взрывоопасная ситуация в стране.

Принцип максимально допустимой прозрачности финансовой деятельности как бы дополняет общий принцип гласности и может предотвратить условия для различных нарушений в сфере государственных финансов «под покровом государственных интересов». Бесспорно, реализация этого принципа не исключает наличия секретных расходов государства. Однако они должны также находиться под постоянным контролем соответствующих органов, не создавая потенциальной возможности для злоупотребления лицам, имеющим к ним допуск.

При осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований реализация принципа строжайшего учета как доходов, так и расходов за формированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств (финансовых ресурсов) может, конечно, рассматриваться как само собой разумеющееся

66

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

явление, исходя из пословицы: «деньги любят счет». Тем не менее нам представляется необходимым о нем специально упомянуть. Неслучайно Е.М. Ашмарина, как отмечалось ранее, включила финансовый учет в предмет финансового права1.

И, наконец, принцип результативности финансовой деятельности реализуется в основном при использовании фондов денежных средств, в первую очередь средств бюджета государства. Изменения в бюджетной политике, происходящие в настоящее время в России, именно и предусматривают результативность государственных расходов. Данный принцип должен присутствовать во всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а не только в бюджетной деятельности. Хотя при этом следует иметь в виду, что результативность не всегда поддается математическим подсчетам и что, как отмечал в свое время И.И. Янжул, материальные интересы фиска не всегда должны иметь приоритет перед другими интересами2.

В данном аспекте мы полностью разделяем мнение тех юристов, которые отрицательно оценивают определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 167-О3 о том, что «факт неполучения налогоплательщиком оплаты от реализации товаров (работ, услуг) не исключает возможности взимания НДС, который должен уплачиваться за счет собственных средств налогоплательщика»4.

Нам представляется, что указанное определение КС РФ – пример того, когда интересы фиска имеют приоритет над интересами развития производства (торговли), напоминая ситуацию из басни И.А. Крылова «Свинья под дубом».

Финансовая деятельность может осуществляться различными методами. Их разнообразие зависит от различных

1 См.: Ашмарина Е.М. Назв. соч. С. 5.

2 См.: Янжул И.И. Назв. соч. С. 49.

3 Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6.

4Карасeва М.В. Финансовое право и деньги: монография. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2006. С. 34.

67

Глава I

факторов: от участников финансовых отношений, условий аккумуляции и использования фондов денежных средств и т.д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные бюджеты (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является принудительный метод – метод установления и взимания налогов и сборов. С помощью данного метода изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств в основном применяется и при формировании государственных социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Разделом ХI Налогового кодекса РФ установлены страховые взносы в Российской Федерации.

Принудительный метод предусматривает, в первую очередь, установление налогов и сборов, определение которых содержится в НК РФ. Методом принудительного собирания является и уплата неналоговых доходов, которые возникают при оказании платных услуг, использовании государственного имущества, а также в результате применения мер юридической ответственности и в иных случаях принудительного изъятия.

В отличие от принудительного метода, которому свойственен обязательный характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов: покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т.д. Данный метод применяется и при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности.

68

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

При распределении и использовании государственных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении организаций, основанных на праве федеральной собственности, на праве собственности субъектов Российской Федерации или на праве муниципальной собственности; метод кредитования – как в отношении государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности. В условиях перехода к рыночным отношениям бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности, например на условиях бюджетного кредита.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в различных формах, как правовых, так и неправовых. Правовые формы выражаются в принятии различных нормативных правовых актов органами государства

иорганами местного самоуправления в пределах своей компетенции, которые содержат общее правило поведения, а также издании индивидуальных финансово-правовых актов и их практической реализации. Большое значение имеют принятие

ивыполнение финансово-плановых актов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов, бюджетных смет казенных учреждений, бизнес-планов и т.д.).

69

Глава I

Неправовые формы финансовой деятельности, как отмечается в литературе, – это «различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование, проведение совещаний, заседаний, разъяснение финансового законодательства и т.д.»1 Как в правовой, так и в неправовой форме могут осуществляться организационные действия по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов).

Как отмечалось ранее, особенностью финансовой деятельности государства является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной им компетенции. Условия и порядок реализации финансовой деятельности органами государства закрепляются соответствующими нормативными актами, вне которых финансовые отношения фактически не существуют.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии и т.д. (ст. 105 Конституции РФ). Федеральные законы, принятые Государственной Думой, передаются на обязательное рассмотрение в Совет Федерации.

Принятые федеральные законы, в том числе и федеральные законы, предусматривающие регулирование финансовых отношений, направляются Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Государственная Дума, Совет Федерации как органы представительной власти для своего функционирования нуждаются в соответствующих финансовых ресурсах, которые они получают из доходов федерального бюджета. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период» предусматриваются ассигнования на

1Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 104.

70