Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

3.Национальная безопасность и правоохранительная деятельность включает расходы на: органы прокуратуры и следствия, органы внутренних дел, войска национальной гвардии Российской Федерации, органы юстиции, систему исполнения наказаний, органы безопасности, органы пограничной службы, органы по контролю за оборотом наркотических средств

ипсихотропных веществ, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданскую оборону, обеспечение пожарной безопасности, миграционную политику, модернизацию войск национальной гвардии Российской Федерации, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

4.Национальная экономика: общеэкономические вопросы, топливно-энергетический комплекс, исследование и использование космического пространства, воспроизводство минераль- но-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыбоводство, водные ресурсы, лесное хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство (дорожные фонды), связь и информатика, прикладные научные исследования в области национальной экономики, другие вопросы в области национальной экономики.

5.Жилищно-коммунальное хозяйство: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство, прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства.

6.Охрана окружающей среды: экологический контроль, сбор, удаление отходов и очистка сточных вод, охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания, прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды и другие вопросы в области охраны окружающей среды.

181

Глава III

7.Образование: дошкольное образование; общее образование; дополнительное образование детей; среднее профессиональное образование; профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; высшее образование; молодежная политика; прикладные научные исследования в области образования и другие вопросы в области образования.

8.Культура, кинематография: культура, кинематография, прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии и другие вопросы в области культуры, кинематографии.

9.Здравоохранение: стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь, медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь; санаторнооздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; санитарно-эпидемиологическое благополучие; прикладные научные исследования в области здравоохранения.

10.Социальная политика: пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, охрана семьи и детства.

11.Прикладные научные исследования в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики.

12.Физическая культура и спорт: физическая культура; массовый спорт; спорт высших достижений; прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта; другие вопросы в области физической культуры и спорта.

13.Средства массовой информации: телевидение и радиовещание; периодическая печать и издательства; прикладные научные исследования в области средств массовой информации; другие вопросы в области средств массовой информации.

14.Обслуживание государственного и муниципального долга: облуживание государственного внутреннего и муниципального долга; обслуживание государственного внешнего долга.

15.Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской

182

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Федерации и муниципальных образований; иные дотации; прочие межбюджетные трансферты общего характера.

Как видно из вышеизложенного, не только изменились приоритеты в расходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, но и значительно расширился их перечень.

При этом нельзя не учитывать изменения не только соци- ально-экономического строя страны, но и общественно-поли- тические изменения, происходящие в России в XXI в. В частности, что ранее находилось за семью печатями, становится доступным гражданам в результате реализации принципа гласности во всех сферах общественной жизни, в том числе и области бюджетной деятельности.

Рассмотрим структуру Закона Союза Советских Социалистических Республик «О государственном бюджете СССР на 1978 год», утвержденного 16 декабря 1977 г. № 6707-IX1, и для сравнения Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2006 год», утвержденный 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ2. Будет анализироваться только структура соответствующих законов3, а не количественные показатели рассматриваемых бюджетов по понятным причинам: изменения, произошедшие в нашей стране во всех сферах общественной жизни, денежная реформа (1991 г.) и неоднократные деноминации российского рубля, валютные кризисы и дефолт 1998 г. – все это усложнило проведние сравнительного анализа количественных показателей Государственного бюджета СССР и федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, да и вряд ли представляет интерес для раскрытия темы настоящей работы.

Итак, Закон Союза Советских Социалистических Республик «О Государственном бюджете СССР на 1978 год» от 16 декабря 1977 г. № 6707-IX состоял из 10 статей (количество

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 51. Ст. 768.

2 Российская газета. 2005. 29 дек.

3Для анализа взяты законы, которые можно рассматривать как примерные для советского периода развития страны и современной России.

183

Глава III

статей в других законах СССР «О Государственном бюджете

СССР на соответствующий год» колебалось незначительно от 9 до 12 статей: фактически на практике применялась типовая структура закона).

Вст. 1 Верховный Совет СССР утверждал общий объем доходов и расходов Государственного бюджета СССР на 1978 г. с превышением доходов над расходами.

Вст. 2 устанавливались основная сумма и виды доходов, поступающих от государственных и кооперативных предприятий

иорганизаций в форме: налога с оборота, платы за производственные фонды, фиксированных платежей, свободного остатка прибыли, отчислений от прибыли, подоходного налога и других доходов от социалистического хозяйства, которые составляли 90,68% всех доходов Государственного бюджета СССР.

Статья 3 устанавливала в общей сумме расходы на 1978 г. на финансирование народного хозяйства – дальнейшее развитие тяжелой промышленности, строительной индустрии, легкой и пищевой промышленности, сельского хозяйства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей народного хозяйства – в размере 51%.

Вст. 4 устанавливались ассигнования на социально-куль- турные мероприятия – на общеобразовательные школы, про- фессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения1, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия – в размере 35,6%.

Вст. 5 устанавливались ассигнования на оборону страны в размере 7%, а ст. 6 устанавливала ассигнования на содержание органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры в размере 0,85%.

1 См.: Соколова Э.Д. Некоторые тенденции развития расходов Государственного бюджета СССР на народное образование // В сб. 2-го симпозиума финансовых специалистов социалистических стран (Опатия, 1975). Загреб: Институт публичных финансов, май 1977. С. 247–253.

184

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Вст. 7 утверждался союзный бюджет на 1978 г. по доходам

ирасходам, причем с превышением доходов над расходами в сумме, установленной в ст. 1 Закона СССР.

Статья 8 посвящена была установлению государственных бюджетов союзных республик на 1978 г. по доходам и расходам как в общей сумме для всех республик, так и отдельно по каждой из 15 союзных республик. При этом следует подчеркнуть, что Закон СССР не утверждал государственные бюджеты союзных республик, а устанавливал им минимальный размер доходов и соответственно расходов, чтобы можно было сбалансировать общий объем доходов и расходов Государственного бюджета СССР на соответствующий год.

Союзные республики самостоятельно на заседаниях своих законодательных органов власти утверждали свои государственные бюджеты, но по показателям не ниже установленных для них ст. 8 Закона СССР, при изыскании дополнительных источников доходов они могли утвердить свои государственные бюджеты по доходам и соответственно по расходам в большем объеме, чем им было установлено в Законе СССР «О Государственном бюджете СССР на 1978 или иной бюджетный год». Такая юридическая конструкция обеспечивала бюджетную самостоятельность субъектов Союза ССР даже при наличии единого законодательного акта, объединяющего все бюджеты, создаваемые на территории федеративного государства, каким был СССР.

Большое экономическое значение имела ст. 9 Закона

СССР, которая обеспечивала возможность сбалансировать государственные бюджеты союзных республик, учитывая различные социально-экономические, национальные условия развития союзных республик, а также существующую государственную политику в области формирования государственного бюджета СССР. С целью восстановления исторической справедливости, о которой в настоящее время стали забывать представители некоторых бывших союзных республик, следует напомнить о значении СССР в становлении и развитии государственности их стран. Это особенно ярко прослеживается, если текстуально воспроизвести содержание ст. 9 Закона СССР

185

Глава III

«О Государственном бюджете СССР на 1978 год», в которой с целью сбалансированности бюджетов союзных республик утверждены размеры отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в государственные бюджеты союзных республик:

а) от поступлений по налогу с оборота: РСФСР – 47,1%, Украинской ССР – 54,2%, Белорусской ССР – 65,8%, Узбекской ССР – 90,7%, Казахской ССР – 100%, Грузинской ССР – 86,2%, Азербайджанской ССР – 63,3%, Литовской ССР – 95,1%, Молдавской ССР – 67,4%, Латвийский ССР – 43,6%, Киргизской ССР – 92,6%, Таджикской ССР – 88,5%, Армянской ССР – 78,2%, Туркменской ССР – 100%, Эстонской ССР – 64%;

б) от суммы размещаемого в 1978 г. Государственного 3%-го внутреннего выигрышного займа – 50%;

в) от подоходного налога с населения: Узбекской ССР, Казахской ССР, Литовской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР – 100%.

Кроме того, из союзного бюджета в 1978 г. Казахской ССР и Туркменской ССР выделялись, используя терминологию ныне действующего бюджетного законодательства, дотации. Статья 9 Закона СССР закрепляла механизм правового регулирования межбюджетных отношений в СССР.

Статья 10 содержала норму, согласно которой Совету Министров СССР давалось поручение принять решения по предложениям и замечаниям, изложенным в заключении постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей по Государственному бюджету СССР на 1978 г., а также высказанным депутатами на заседании палат Верховного Совета СССР. Фактически ст. 10 сокращала полномочия представительной власти

СССР при утверждении Государственного бюджета СССР, расширяя полномочия исполнительной власти в области принятия соответствующих решений по Государственному бюджету

СССР, поскольку не предусматривалось даже их последующее утверждение Верховным Советом СССР. Таковы были структура и содержание Закона СССР «О Государственном бюджете

СССР на 1978 год», опубликованного для всеобщего ознакомления. Приложения, детализирующие нормы данного Закона

186

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

СССР, не публиковались и были, следовательно, доступны только ограниченному кругу лиц.

Структура и содержание Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» № 189-ФЗ1, как и федеральных законов о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007 гг., похожи между собой, но кардинальным образом отличаются от рассмотренного ранее Закона СССР «О Государственном бюджете СССР на 1978 год», поскольку изменился политический, социально-экономический строй страны, государство стало выполнять иные задачи и функции.

Бюджет государства является финансовой основой его функционирования, он призван обеспечить финансовыми ресурсами выполнение государством своих задач и функций, которые кардинально изменились с конца XX в. в связи с развитием в России частной собственности, приватизационной государственной и муниципальной собственности на основные производственные фонды, отменой государственной монополии в различных сферах общественной жизни и другими преобразованиями.

В литературе отмечалось, что в 90-е гг. прошлого столетия, особенно после распада Союза ССР, в России наблюдались спад промышленного и сельскохозяйственного производства, нарушение существовавших между предприятиями хозяйственных связей, рост безработицы, инфляция и иные негативные явления, которые не могли не отразиться на показателях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, поскольку источником их доходов в конечном итоге являются результаты деятельности предприятий, организаций, других субъектов, занятых в сфере материального производства, т.е. ВВП и национальный доход. Практически в указанные годы федеральные законы о федеральном бюджете неоднократно утверждались не в установленные сроки, т.е. после начала очередного бюджетного года, и вплоть до 2001 г. федеральные бюджеты были дефицитными. Так, в Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 1998 год» от 26 марта 1998 г.

1 Российская газета. 2005. 29 дек.

187

Глава III

утвержден федеральный бюджет на 1998 г. по доходам в сумме 367 548,0 млн руб., а по расходам в сумме 499 945,2 млн руб. Дефицит установлен в сумме 132 397,2 млн руб.1

Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1999 год» от 22 февраля 1999 г. утвердил доходы в сумме 473 676,1 млн руб., а расходы 575 046,6 млн руб., т.е. дефицит федерального бюджета был установлен в сумме 101 370,5 млн руб. На покрытие указанного дефицита планировалось направить доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, доходы от приватизации государственного имущества, сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм, средства от покупки Центральным банком РФ облигаций федерального займа2.

Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2000 год» был утвержден 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ и установил доходы в размере 797 200 млн руб. и расходы в сумме 855 075 млн руб., т.е. с дефицитом приблизительно 57,8 млн рублей3.

Изменения в руководстве страны благотворно повлияли на все сферы общественной жизни. Одним из главных направлений государственной политики нового Президента Российской Федерации стало возрождение национальной экономики – основы государственной независимости России, обеспечение ее суверенитета, был приостановлен спад производства, начался рост ВВП и национального дохода, что нашло свое отражение

ив показателях федерального бюджета на 2001 г.

ВФедеральном законе «О Федеральном бюджете на 2001 год» от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ впервые за многие годы отсутствовал дефицит. Доходы и расходы федерального бюджета на 2001 г. были утверждены в единой сумме – 1 193 482,9 млн руб.4

1 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 1998. С. 40.

2См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: вопросы и ответы. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 40.

3 СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.

4 СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

188

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

ВФедеральном законе «О Федеральном бюджете на 2002 год» от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ доходы были предусмотрены

вразмере 2,1 трлн руб., а расходы – 1,9 трлн руб., профицит уже составил 178 млрд руб.1

ВФедеральном законе «О Федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ доходы были предусмотрены в размере 2 417 791,8 млн руб., расходы в размере 2 345 641,4 млн руб., профицит составил 72 150,4 млн руб.2

Бездефицитными были утверждены федеральные бюджеты на 2004, 2005, 2006, 2007 гг.

Так, Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ были утверждены доходы в сумме 5 046 137 500,0 тыс. руб., расходы в сумме 4 270 114 718,3 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в размере 776 022 781,7 тыс. руб.3

ВФедеральном законе «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ доходы были предусмотрены в сумме 6 965 317 200,0 тыс. руб., а расходы 5 463 479 900,0 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в сумме 1 501 837 300,0 тыс. руб.4

Всвязи с преодолением длительного спада производства, как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., Россия вошла в десятку крупнейших экономик мира, что позволит утвердить не только бездефицитный бюджет по доходам и расходам, значительно превышающий показатели ранее принимаемых федеральных бюджетов, но и предусмотреть доходы и расходы на плановый период 2009 и 2010 гг.

24 июля 2007 г. впервые в истории нашей страны был принят федеральный закон о федеральном бюджете не на один предстоящий бюджетный год, а на более длительный трехлетний период. Это нашло отражение в названии и содержании

1 СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030.

2 СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5132.

3 Российская газета. 2005. 29 дек.

4 Российская газета. 2006. 22 дек.

189

Глава III

федерального закона. Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ содержит 31 статью и 48 приложений. Общий объем доходов федерального бюджета на 2008 г. предусмотрен в сумме 6 644 447 448,0 тыс. руб., общий объем расходов в сумме 6 570 297 744,0 тыс. руб., превышение доходов над расходами в сумме 74 149 704,0 тыс. руб. Общий прогнозируемый объем ВВП, из которого исходят показатели федерального бюджета на 2008 г., определен в 35 000,0 млрд руб. при уровне инфляции, не превышающем 7,0%.

Общий объем доходов федерального бюджета на 2009 г. утвержден в сумме 7 465 446 753,0 тыс. руб., расходы – 7 451 153 801,8 тыс. руб., профицит – 14 292 951,2 тыс. руб.

Прогнозированный общий объем доходов федерального бюджета на 2010 г. утвержден в сумме 8 089 965 207,0 тыс. руб., а общий объем расходов федерального бюджета на 2010 г. – 8 089 965 207,0 тыс. руб., т.е. запланировано равенство общего объема доходов и расходов1.

При этом следует отметить, что о необходимости разработки перспективных финансовых планов, утверждаемых наряду с пятилетними планами развития народного хозяйства СССР,

говорил еще М.И. Пискотин. Он указывал, что «само собой разумеется, что перспективный финансовый план может и должен составляться по более общим (“укрупненным”) показателям, чем бюджет на один год. Он не является и не должен быть планом, непосредственно обращаемым к исполнению. Таковым всегда будет годовой бюджет, разработанный на его основе. Это позволяет сочетать перспективные задачи с потребностями конкретного года, долгосрочное планирование с необходимой гибкостью бюджетной политики»2. И, несмотря на изменения, произошедшие в нашей стране, в частности в области управления экономикой, выводы М.И. Пискотина о перспективном финансовом планировании могут и должны быть учтены в практической деятельности Министерства финансов России.

1 Российская газета. 2007. 27 июля.

2 Пискотин М.И. Назв. соч. С. 24, 25.

190