Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

правильности и эффективности их использования. Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товар- но-материальных ценностей и денежных средств.

Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю. Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов1. Финансовый контроль, по мнению Е.Ю. Грачевой, «необходимо рассматривать в двух аспектах:

1)как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2)как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, различаются целями, методами и субъектами его осуществления»2.

Итак, финансовый контроль – это регламентированная нормами финансового права деятельность государственных,

муниципальных, общественных и иных хозяйствующих

1См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 111, 112.

2 Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Назв. соч. С. 10.

231

Глава IV

субъектов, действующих на различных формах собственности, направленная на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране. Финансовый контроль охватывает своим воздействием в той или иной степени все звенья финансовой системы России.

Финансовый контроль многообразен, поэтому его классификацию в науке финансового права ученые проводят по различным основаниям. За основу классификации берут, как правило, характеристику субъекта, осуществляющего финансовый контроль, время проведения финансового контроля и сферу его действия.

Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации;

в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредитных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) общественный; ж) аудиторский1.

В дальнейшем Н.И. Химичева корректирует вышеназванный перечень и отмечает, что в зависимости от видов органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, его можно подразделить на:

а) представительных (законодательных) органов власти; б) Президента Российской Федерации;

1Финансовое право: учебник / Под ред. профессора, докт. юрид. наук, академика ИАН ВШ Н.И. Химичевой М.: БЕК, 1995. С. 87; Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 114.

232

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем. В свою очередь, в зависимости от правового статуса субъекта, осуществляющего финансовый контроль, он подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и аудиторский1.

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:

–государственный;

–негосударственный2.

В свою очередь, названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды. Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный. Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный.

Рассмотрим классификацию государственного финансового контроля, предложенную Н.И.Химичевой.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации – Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации.

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 128.

2 См.: Грачева Е.Ю. Назв. соч. С. 117.

233

Глава IV

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством Российской Федерации (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации создает Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.

Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент Российской Федерации осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей федеральных округов1. Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет финансовый контроль, реализуя свои полномочия в области финансов2.

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ,

1См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, профессор Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 108.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

234

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Министерство финансов РФ, а также находящиеся в его ведении (2018 г.) федеральные службы: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка. Федеральная служба по финансовому мониторингу находится в ведении Президента Российской Федерации.

Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ.

Всвязи с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство Российской Федерации в 2013 г., государственный финансовый контроль в науке финансового права стали подразделять на внешний и внутренний финансовый контроль. Внешний государственный финансовый контроль осуществляют представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также созданные ими структурные подразделения. Внутренний государственный финансовый контроль осуществляют органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Высшим органом государственного внешнего финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 101 Конституции РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля исполнения федерального бюджета.

Всоответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а к ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ – назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Состав и порядок ее деятельности определен ФЗ РФ от 05 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ранее действовал ФЗ от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ»1.

1 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790; 2003. № 27. Ст. 2700.

235

Глава IV

Новый федеральный закон значительно расширил компетенцию Счетной палаты РФ в сфере финансового контроля. Так, деятельность Счетной палаты РФ предполагает проведение контрольно-аналитических мероприятий, касающихся планируемых, осуществляемых и осуществленных государственных расходов. Счетная палата РФ проводит внешний государственный аудит (контроль) в соответствии с такими принципами, как: законность, эффективность, объективность, независимость, открытость, гласность. Объектом контроля Счетной палаты РФ являются средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность. Задачами Счетной палаты РФ являются, в частности: организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, средств бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития России; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными финансовыми и иными ресурсами в пределах своей компетенции, в том числе и для целей стратегического планирования в России; анализ выявленных недостатков и нарушений, выработка предложений по их устранению, а также выработка предложений по совершенствованию бюджетного процесса, оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета и другие. Необходимо отметить, что Счетная палата РФ осуществляет контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и других кредитных организациях страны. Важно иметь в виду, что Счетная палата проводит проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений по решению Государственной Думы, которая принимает такое решение

236

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

на основе предложения Национального финансового совета ЦБ РФ. Счетная палата РФ, осуществляя контрольную и экспертно-аналитическую деятельность, вправе проводить проверки, ревизии, обследования, анализ, мониторинг. О результатах своей деятельности Счетная палата РФ информирует Государственную Думу и Совет Федерации.

Счетная палата Российской Федерации публикует соответствующие материалы в Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации, который был основан в 1997 г.

Анализ материалов, опубликованных в Бюллетенях Счетной палаты РФ, свидетельствует о масштабности финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации – субъектом государственного внешнего финансового контроля. Аудиторы Счетной палаты РФ в соответствии с утвержденным планом работы на соответствующий год проводят проверки (в том числе тематические) целевого использования ассигнований, выделяемых из федерального бюджета, различными органами исполнительной власти; исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации; обоснованности возврата излишне уплаченных налогов и сборов из того или иного бюджета; организации работы федеральной налоговой службы и Федерального казначейства по исполнению доходных статей федерального бюджета, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на тот или иной период, в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ; деятельности органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом в части учета и ведения реестров государственной собственности, обеспечения поступлений неналоговых доходов федерального бюджета, организации контроля достоверности, полноты и оперативности их перечисления в федеральный бюджет, по обеспечению поступлений доходов федерального бюджета от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, освобождаемого военного имущества и от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и т.д.

237

Глава IV

С.М. Шахрай в интервью (2007 г.) в связи с 10-летием выхода в свет первого номера Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации отмечал, что впервые «орган государственного финансового контроля был сформирован в России 350 лет назад. Однако между Счетной палатой новой России и ее прежними прототипами есть концептуальные различия. Те формировались самодержцами либо партийной верхушкой тоталитарного государства. Контрольное ведомство нынешней России формируется органом народного представительства – парламентом»1.

Подробный анализ правового статуса, деятельности Счетной палаты РФ, путей совершенствования ее правового положения и повышения эффективности ее контрольной деятельности провел (в 1998 г.) Н.Д. Погосян2. Многие положения, сформулированные ученым в то время, по нашему мнению, имели не только теоретическое, но и практическое значение, что было учтено при совершенствовании правового регулирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) действует, как отмечалось в главе I настоящей работы, в соответствии с ФЗ РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ3.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в

1 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. № 8. С. 4.

2 См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юристъ, 1998.

3 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

238

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Подробно правовой статус Банка России, его компетенция рассматривались ранее в главе I настоящей работы. В настоящей главе необходимо подчеркнуть его роль как органа банковского надзора. В литературе отмечалось, что целью банковского надзора является проверка соблюдения кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредитов1.

По мнению Н.А. Саттаровой, «банковский надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций; выдачу лицензий кредитным организациям на ведение банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительского органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации...»2.

В литературе отмечалась необходимость усиления и использования таких эффективных подходов в осуществлении банковского надзора, как пруденциальный и риск-ориентиро- ванный.

Пруденциальному надзору (от англ. рrudent – благоразумный), или его называют еще ранним, предварительным,

1См.: Грачева Е.Ю. Страховой и банковский надзор. М., 2004. С. 186; Жилинский С.Э. Предпринимательское право: учебник для вузов, 4-е изд. С. 114.

2Саттарова Н.А. Банковский надзор в системе финансового контроля // Журнал «Банковское право». 2005. № 5. С. 42.

239

Глава IV

уделяется большое внимание в банковской практике, как мировой, так и в нашей стране. Однако следует отметить, что названный термин не получил закрепления в банковском законодательстве, но используется в правовых актах Банка России. Задача данного вида надзора состоит в том, чтобы обнаружить на ранней стадии возникновение проблем, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации; в случае наличия достаточных данных о совершении правонарушения надзорный орган обязан привлечь банк к ответственности. Риск-ориентированный банковский надзор, как отмечается в литературе, базируется на методиках, ориентированных на выявление в деятельности кредитных организаций областей повышенного риска, на которых должны быть сосредоточены силы (ресурсы) надзорного органа для осуществления надзора в более интенсивном режиме1.

По мнению Е.Н. Пастушенко, «следует признать оптимальной и направленность деятельности Банка России на качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой реальных параметров рисков»2.

Говоря о необходимости оценки «реальных параметров рисков», что крайне необходимо в условиях рыночных отношений, следует подчеркнуть роль специалистов-математиков, занимающихся проблемой расчетов различных рисков.

При осуществлении государственного финансового контроля Банк России выполняет разнообразные функции. Важно отметить, что во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Велика роль ЦБ РФ и в сфере валютных отношений. Являясь кредитором последней инстанции для кредитных организаций, Банк России организует

1См.: Смирнова А.А. Совершенствование системы регулирования и надзора Центрального банка Российской Федерации за деятельностью кредитных организаций: дис. ... канд. эконом. наук. М., 2004. С. 53.

2Пастушенко Е.Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства // Правоведение. 2002. № 5 (244). С. 144.

240