Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

финансовой деятельности. В этом аспекте А.И. Худяков обоснованно критиковал профессора С.Н. Братуся за ограничительное толкование финансовой деятельности государства, исчерпывая ее только сферой отношений, связанных с бюджетом1.

Важнейшие нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ и в Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, закрепляющие бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, разграничивающие правомочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюджетных отношений.

Нормы бюджетного права, непосредственно регулируя отношения, возникающие внутри бюджетной системы, также опосредуют общественные отношения, возникающие между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы при создании и использовании иных фондов денежных средств, в частности определяют правовые основы «участия» всех звеньев (элементов) финансовой системы в формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации. Конкретные взаимоотношения между бюджетной системой и тем или другим звеном (элементом) финансовой системы опосредуются не только нормами бюджетного права. Эти взаимоотношения регулируются и нормами других структурных подразделений финансового права, в частности нормами налогового права. От устойчивости и стабильности бюджетной системы зависит состояние и функционирование всей финансовой системы, в конечном итоге – реализация национальных программ в различных сферах общественной жизни страны. От устойчивости, стабильности отдельных элементов (звеньев) финансовой системы зависит состояние бюджетной системы, т.е. между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы существует диалектическое единство и взаимообусловленность. Ослабление любого звена финансовой системы, тем более бюджетной системы,

1 См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 33.

131

Глава II

скажется на общее состоянии финансовой системы и отрицательно повлияет на социально-экономическое и политическое развитие общества, на общее благосостояние граждан. Однако, несмотря на взаимозависимость элементов (звеньев) финансовой системы, ведущая роль, бесспорно, принадлежит бюджетной системе. Поэтому правильная, отвечающая потребностям развития общества бюджетная политика государства и бюджетное законодательство, закрепляющее соответствующие нормы права, регулирующие финансовую деятельность, – важнейшие условия развития и функционирования всей финансовой системы страны.

Взаимоотношения между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы по линии образования доходов бюджетов, их правовое регулирование зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, в первую очередь формы собственности, на основе которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения существуют между бюджетной системой и фондами денежных средств, принадлежащими государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, функционирующим на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также государственным и муниципальным казенным учреждениям, действующим на праве оперативного управления. В литературе было высказано мнение, как отмечалось ранее, что фонды бюджетной системы и фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий и казенных учреждений входят в единую категорию «публичные финансы». Поэтому возникающие общественные отношения между бюджетной системой и фондами государственных (муниципальных) унитарных предприятий и казенных учреждений по линии доходов опосредуются нормами финансового (публичного) права.

Отношения между бюджетной системой и всеми остальными элементами (звеньями) финансовой системы по линии формирования доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную

132

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

систему, опосредуются в основном нормами налогового права, одной из важнейших, по мнению большинства ученых, подотраслью финансового права, поскольку общественные отношения по взиманию налогов и уплате сборов с участием всех хозяйствующих субъектов, в том числе и действующих на праве частной собственности, являются предметом финансового права1. При этом следует отметить, что уплата налогов и сборов является основным направлением в расходах любого хозяйствующего субъекта и находит отражение в его бизнес-плане, определяющем правовой режим фондов денежных средств.

Взаимоотношения элементов (звеньев) финансовой системы – фонда банковского кредита2, страхового фонда, фондов денежных средств организаций (предприятий), функционирующих в сфере материального производства вне зависимости от формы собственности, – с бюджетной системой осуществляются не только по линии уплаты налогов и сборов, т.е. по линии налогообложения, и опосредуются поэтому нормами публичного (финансового) права. Существует и обратная связь: средства бюджетной системы становятся в определенных случаях источником формирования соответствующих фондов денежных средств, входящих в финансовую систему в качестве его элемента (звена).

Однако если при правовом регулировании отношений по линии формирования доходной части бюджетов, входящих в бюджетную систему, присутствует равенство всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности, лежащей в основе их деятельности, то в правоотношениях, возникающих в связи с расходами бюджетов, наблюдаются большие различия, зависящие как от формы собственности, на основе которой они функционируют, так и от характера их деятельности. Бесспорно, наиболее тесные постоянные взаимоотношения бюджетной системы по линии расходов устанавливаются с теми звеньями финансовой системы, которые

1 См.: Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Правовые основы налогообложения в РФ. М., 2003. С. 10.

2Мы используем единственное число при характеристике указанных звеньев (элементов) финансовой системы с целью упрощения изложения материала.

133

Глава II

функционируют на основе государственной или муниципальной форм собственности. Так, например, нормы института финансового права – «бюджетное финансирование» – направлены на правовое регулирование отношений по созданию и использованию фондов денежных средств казенных учреждений. При этом необходимо отметить, что фонды денежных средств бюджетных организаций являются самостоятельным элементом (звеном) финансовой системы только в той части денежных средств, которые бюджетное учреждение получает от своей дополнительной (экономической) деятельности, осуществляемой в соответствии с законодательством. Отношения бюджетной системы с государственными и муниципальными унитарными (в том числе и казенными) предприятиями по линии расходов средств бюджетов осуществляются с помощью двух основных методов: финансирования или бюджетного кредитования, которые опосредуются нормами бюджетного законодательства.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, функционирующие на праве хозяйственного ведения (ст. 113–115 ГК РФ), все свои производственные и непроизводственные расходы должны покрывать за счет собственных доходов (прибыли, амортизационных отчислений) либо за счет банковского кредита.

Формирование и использование прибыли и амортизационного фонда государственными (муниципальными) унитарными предприятиями регламентируется нормами финансового права, использование же средств фонда банковского кредита в основном регулируется уже не нормами финансового права, а нормами гражданского (частного) права. Финансирование их, т.е. безвозмездное и безвозвратное предоставление им бюджетных средств для формирования фондов денежных средств (финансовых ресурсов), допускается только на определенные цели, установленные законом, в частности на инвестиции (капитальные вложения), под определенные программы и проекты, конверсию военно-промышленного комплекса, санацию убыточных предприятий и т.д. Финансирование может осуществляться как форме дотаций, так и в форме субсидий,

134

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

закрепленных бюджетным законодательством. В отношении государственных (муниципальных) унитарных предприятий осуществляется, как правило, финансирование путем выдачи субсидий. При этом в литературе отмечалось, что в условиях рынка будет наблюдаться тенденция перехода от финансирования предприятий путем выдачи субсидий к предоставлению гарантий государства под инвестиционные проекты, которые для развития в стране инвестиционной деятельности имеют исключительно большое значение. Но полностью отказаться от субсидирования невозможно и вряд ли целесообразно. Известно, что даже в странах с развитой рыночной экономикой некоторые виды сельскохозяйственного производства, производственная и социальная инфраструктура и т.д. регулярно получают финансовую помощь от государства.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления (федеральные, региональные и муниципальные казенные предприятия и учреждения), получают средства из бюджетной системы на производство расходов как текущих, так и капитальных расходов, что регулируется нормами финансового права.

Отношения бюджетной системы по линии формирования доходов иных элементов (звеньев) финансовой системы регламентируются различно, в зависимости от сферы их деятельности. Хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, осуществляют свою предпринимательскую деятельность в разных сферах общественной жизни. В ст. 2 Гражданского кодекса РФ содержится легальное определение предпринимательской деятельности. Согласно данной статье «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке». Субъекты-предприниматели действуют на свой страх и риск. При формировании своих фондов денежных средств (финансовых ресурсов) они, как правило, вступают в общественные отношения, урегулированные нормами

135

Глава II

гражданского (частного) права, тем самым нормы гражданского права косвенно оказывают влияние на функционирование финансовой системы страны, поскольку от устойчивости каждого звена, входящего в финансовую систему, зависит устойчивость всей системы в целом.

Необходимо также учитывать, что деятельность всех хозяйствующих субъектов, в том числе и хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, является объектом государственного финансового контроля, поскольку от финансового результата их деятельности зависит выполнение ими своих обязанностей по уплате соответствующих налогов, т.е. в данном случае присутствует публично-правовой интерес, закрепленный нормами финансового права. В связи с этим А.В. Марсова отмечала, что «финансовый результат коммерческой организации, сформированный в бухгалтерском учете, находит отражение в важнейшей части ее бухгалтерской отчетности – Отчете о прибылях и убытках (форма 2)», и «финансовый результат коммерческой организации, формируемый для фискальных целей... состоит из:

–финансового результата от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав);

–финансового результата от внереализационных мероприятий»1, что и является объектом государственного финансового контроля.

Г.Ф. Ручкина при исследовании финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности выделяла различные обособленные финансовые ресурсы (фонды), находящиеся в распоряжении (собственности) организаций и сформированные, как правило, в конечном итоге за счет собственных доходов. К указанным фондам относятся:

–уставный фонд;

–фонд накопления и потребления;

–различные резервные фонды;

–инвестиционный фонд;

1 Марсова А.В. Правовые проблемы формирования финансового результата деятельности коммерческой организации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 27, 29.

136

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

–валютный фонд;

–другие1.

Общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств (финансовых ресурсов) за счет собственных средств или банковского кредита, регулируются нормами гражданского права.

Однако, формируя фонды денежных средств за счет собственных средств или банковского кредита, хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, могут в определенных случаях вступать в отношения с бюджетной системой по линии получения, например, бюджетного кредита, что регламентируется уже нормами финансового права.

Бюджетный кредит – это институт бюджетного права, обусловленный развитием товарно-денежных отношений в стране, необходимостью изыскания дополнительных источников финансирования различных программ и проектов, особенно инвестиционных. В ст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетного кредита. В соответствии с указанной статьей бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. Такой бюджетный кредит в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете на конкретный год и плановый период» может предоставляться не только государственным (муниципальным) предприятиям; предприятиям, действующим на праве смешанной формы собственности, но и коммерческим организациям, действующим на праве частной собственности.

Г.Ф. Ручкина, классифицируя финансовые распределительные отношения, относила к ним «отношения между организацией и государством по перераспределению централизованных фондов денежных средств, проявляющиеся, прежде

1См.: Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С. 154.

137

Глава II

всего, в формировании бюджетных и социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования), путем отчислений налогов, иных обязательных платежей и взносов, а в предусмотренных случаях – использованием этих фондов (например, получение бюджетных кредитов государственными унитарными предприятиями и иными коммерческими организациями (выделено мною. – Э.С.)). От правильной организации данных отношений зависит, прежде всего, стабильность всей финансовой системы государства, так как финансы организаций служат одним из основных ресурсных доходных источников всех централизованных и децентрализованных фондов государства»1.

Совершенно справедливо Г.Ф. Ручкина пришла к выводу, что «институтом финансовой системы являются не только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий, но и финансы иных коммерческих организаций, функционирующих на праве частной собственности»2. Следует подчеркнуть, что правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций, действующих на праве частной собственности, значительно отличается от правового режима фондов денежных средств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Если финансовая деятельность последних, процесс ее осуществления и результаты подлежат детальной регламентации нормами финансового права, то финансовая деятельность иных коммерческих организаций регламентируется нормами финансового права, главным образом под призмой формирования доходов бюджетной системы, т.е. отношений, возникающих в связи с уплатой соответствующих налогов и сборов, что требует и проведения соответствующего государственного финансового контроля. Особые взаимоотношения возникают между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы при реализации их субъектами,

1 Ручкина Г.Ф. Назв. соч. С. 156, 157.

2Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 21.

138

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

создающими соответствующие фонды денежных средств на праве частной собственности, государственных функций в определенных сферах общественной жизни.

Заслуживают внимания взаимоотношения бюджетной системы с фондами денежных средств страховых компаний. Проблемы страхования достаточно широко изучались и изучаются учеными – представителями различных отраслей знаний, как экономистами, так и юристами. В связи с этим следует назвать имя известного ученого-юриста Владимира Ивановича Серебровского, посвятившего исследованию данной проблемы значительное число своих работ1.

До распада Союза ССР в стране существовала монополия государства в области страхового дела, страхование в стране осуществлялось органами Госстраха СССР, который был создан в 1921 г.

В связи с этим представляется неточным утверждение А.Б. Ипатова о том, что поскольку в 1958 г. страхование было передано в ведение Министерств финансов союзных республик и в положениях не упоминалось о государственной страховой монополии, то она была отменена де-факто с 25 октября 1958 г.2 Государственная монополия в страховой деятельности, как и в иных сферах общественной жизни, была отменена позднее, в 90-х гг. прошлого столетия, в связи с признанием права частной собственности в качестве равноправной формы собственности, наряду с государственной и кооперативной собственностью, а также собственностью общественных организаций. В связи с развитием рыночных отношений, изменением социально-экономического и политического строя в стране, ликвидацией монополии в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере страхования, активно стали создаваться негосударственные страховые компании, которые постепенно овладели страховым рынком. Правопреемником

1Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2003. С. 273–547.

2История финансового законодательства: учебное пособие. Серия «Экономика и управление». М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2003. С. 158.

139

Глава II

Госстраха СССР стал Росгосстрах, в уставном капитале которого государство сохраняло до 2007 г. 25% акций плюс одна (блокирующий пакет). В настоящее время (2018 г.) данная организация функционирует на праве частной собственности.

Рассматривая фонды денежных средств страховых организаций в качестве единого звена финансовой системы, как финансовый институт, следует учитывать, что они все действуют совершенно самостоятельно. Отношения между фондами страхования и бюджетной системой по линии уплаты налога с доходов, полученных от инвестированной части резервов в государственные ценные бумаги, акции российских эмитентов, недвижимость, драгоценные металлы и т.д., регламентируются нормами финансового права, в частности нормами налогового права. Те фонды страхования, которые обеспечивают проведение государственного обязательного страхования отдельных категорий граждан (судей, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава ОВД и др.), формируются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Подобные взаимоотношения существовали, например, между федеральным бюджетом и Росгосстрахом, который проводил обязательное государственное страхование лиц рядового и начальствующего состава ОВД, выиграв в декабре 2004 г. и в 2007 г. тендер (конкурс) на право проведения данного вида обязательного государственного страхования.

Указанные отношения по формированию страховых фондов для обеспечения финансовыми ресурсами обязательного государственного страхования опосредуются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного права, хотя в основном фонды страхования формируются за счет доходов, полученных от участия в гражданском обороте, и поэтому соответствующие отношения регламентируются нормами гражданского права.

Финансовая деятельность страховых организаций (страховщиков) по созданию и использованию соответствующих фондов денежных средств независимо от источников поступления находится под финансовым контролем государства.

140