Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения1.

Комментируя Бюджетный кодекс Российской Федерации, М.И. Пискотин отмечал, что, «к сожалению, эта важная категория финансового права осталась неопределенной в действующей редакции БК РФ. Возможно, это и привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре Кодекса и связанным с неурегулированностью на законодательном уровне понятий “бюджетная система” и “бюджетное устройство”»2.

Н.И. Химичева дает следующее определение бюджетного устройства: «Бюджетное устройство – это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов»3.

По мнению М.И. Пискотина, «организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство»4.

Ю.В. Тютина, анализируя сущность бюджетной классификации, исходя из структуры БК РФ, пришла к выводу, что «бюджетная классификация является также одним из трех элементов бюджетного устройства Российской Федерации, наряду с бюджетной системой Российской Федерации и принципами бюджетной системы»5.

При всей важности бюджетной классификации как методологической основы формирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, обеспечивающей сопоставимость показателей как доходов, так и расходов бюджетов бюджетной

1 ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543.

2Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 26.

3Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 178.

4 Назв. комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. С. 26.

5Тютина Ю.В. Бюджетная классификация как институт финансового права // Сучасний стан та прерспективи развитку фiнансового права: Тези доп.Мiжнародноi науковопрактичноi конференцii, 23–24 листопада 2007 р / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП «Укртехноприiнт», 2007. С. 76–78.

201

Глава III

системы, вряд ли корректно было бы приравнивать ее к структурным элементам бюджетного устройства России. Точнее было бы рассматривать нормы, регулирующие бюджетную классификацию как технико-юридические нормы, позволяющие группировать доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и используемые для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и проведения контроля.

Среди значительных изменений и дополнений, внесенных

вБК РФ ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, также отсутствует норма, определяющая бюджетное устройство России.

Основу бюджетного устройства составляет бюджетная система. Для федеративного государства, как отмечалось в литературе, возможны два варианта построения бюджетной системы, два варианта взаимоотношений между бюджетом центра Федерации и бюджетами ее субъектов. В нашей стране

вразные периоды ее развития с учетом федеративного государственного устройства были применены оба варианта построения бюджетной системы. В СССР был использован вариант построения бюджетной системы, при котором бюджетная система СССР состояла из союзного бюджета и 15 государственных бюджетов советских социалистических республик. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной республики ее государственный бюджет состоял из республиканского бюджета, государственного бюджета автономной республики, автономной области, бюджета области, края, районов, городов, сельских и городских поселений. Все создаваемые бюджеты на территории СССР объединялись снизу вверх, через консолидированные бюджеты вышестоящего административно-территориального образования, и в итоге создавался единый Государственный бюджет СССР, утверждаемый высшим органом государственной власти – Верховным

202

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Советом СССР. Государственный бюджет СССР включал в себя сельские, поселковые, городские, районные, краевые, областные, республиканские и союзный бюджеты – всего более 50 тыс. бюджетов.

Объединение всех самостоятельно создаваемых бюджетов на территории СССР в единый Государственный бюджет СССР

объяснялось многими причинами, в первую очередь социальноэкономическим строем страны, а также необходимостью наибольшей централизации финансовых ресурсов страны1.

ВРоссии, как и в иных федеративных государствах, применяется другой вариант построения бюджетной системы: бюджет центра – Федерации и бюджеты субъектов Федерации создаются самостоятельно, существуют отдельно, не объединяясь

вединый бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти Российской Федерации.

Всоответствии со ст. 10 БК РФ «Структура бюджетной системы Российской Федерации» к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Вст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных

1 См.: Пискотин М.И. Назв. соч. С. 71–74.

203

Глава III

фондов. Аналогичное понятие содержалось и в ст. 6 БК РФ до внесения в нее изменений ФЗ от 26 апреля 2007 г., единственно только заменили слова «нормами права» на слова «законодательством Российской Федерации».

Отсутствие легального определения бюджетного устройства, вероятно, явилось причиной появления понятия «бюджетная система» в широком смысле. «В широком же смысле бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на определенных принципах систему урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере бюджетной деятельности»1. Однако в дальнейшем авторы без достаточных оснований расширили предложенное определение, включив в него, на наш взгляд, разноплановые категории. По их мнению, «...в широком смысле бюджетная система Российской Федерации представляется совокупностью:

–системы бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации;

–системы бюджетных отношений;

–системы участников бюджетных отношений;

–нормативно-правовой базы бюджетной деятельности»2. Рассматривать вышеперечисленные системы в качестве

элементов бюджетной системы вряд ли научно обоснованно, особенно включение в бюджетную систему нормативно-право- вой базы.

В БК РФ, как отмечалось в литературе, расширились рамки понятия бюджетной системы, поскольку законодатель включил в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным. По мнению Н.И.Химичевой, «...внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных

1Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система РФ / Серия: «Учебники, учебные пособия». Ростов н/Д: Феникс. С. 16.

2 Там же.

204

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом»1.

Отрицательные мнения об объединении бюджетов и внебюджетных фондов в бюджетной системе высказывали и иные авторы2. Существует и противоположная позиция по данному вопросу. Так, Н.А. Шевелева писала: «Первый уровень бюджетной системы образуют федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды. Несмотря на филологическую алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны»3. Позволим себе усомниться в бесспорности данного утверждения, поскольку правовой режим государственных внебюджетных фондов, как правильно отмечала Н.И. Химичева, источники формирования, направления расходов, организация управления ими и другие признаки существенно отличают их от государственного бюджета и местных бюджетов.

Учитывая социальную значимость государственных внебюджетных фондов, их особый правовой режим, отличающийся от правового режима государственных бюджетов, перспективу дальнейшего развития данного финансового института, необходимость создания подобных фондов на уровне муниципальных образований, представляется целесообразным создать отдельную систему государственных и местных внебюджетных фондов, выделив государственные внебюджетные фонды из бюджетной системы России, с включением вновь созданной системы в качестве самостоятельного звена в финансовой системе страны.

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 175, 176.

2См.: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. № 7. С. 11.

3Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 27, 28.

205

Глава III

Бюджетное законодательство России до принятия Бюджетного кодекса РФ устанавливало следующие принципы бюджетной системы: единство, самостоятельность, полноту, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. БК РФ не только закрепил вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, но и включил в перечень принципов бюджетной системы новые, ранее неизвестные бюджетному праву России. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах:

–единства бюджетной системы Российской Федерации;

–разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;

–самостоятельности бюджетов;

–равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

–полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;

–сбалансированности бюджета;

–эффективности использования бюджетных средств;

–общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

–прозрачности (открытости);

–достоверности бюджета;

–адресности и целевого характера бюджетных средств;

–подведомственности расходов бюджетов;

–единства кассы.

Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание перечисленных принципов бюджетной системы, реализация которых направлена на ее укрепление, должна способствовать стабильности функционирования бюджетной системы России.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ было внесено в БК РФ более 200 изменений, не считая изменений, внесенных в иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Были внесены изменения и в статьи БК РФ, закрепляющие принципы бюджетной системы. Не ставя перед собой задачи оценки юридической техники, использованной при разработке ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ,

206

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

необходимо отметить, что наряду с существенными изменениями в БК РФ данный ФЗ изобилует незначительными коррективами действующих норм БК РФ, усложняющими и без того непростые для понимания формулировки Бюджетного кодекса РФ.

Подробное рассмотрение в юридической литературе принципов построения и функционирования бюджетной системы, закрепленных в БК РФ, обусловлено необходимостью установления наличия соответствия между провозглашенными в законодательстве основными положениями о бюджетной системе, обусловленными федеративным устройством России и реальными межбюджетными отношениями, возникающими между различными бюджетами.

В литературе отмечалось, что бюджетная система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, который обеспечивает субъектам Федерации необходимый объем полномочий для самостоятельного решения за счет собственных финансовых средств вопросов, отнесенных к их ведению.

Ю.А. Крохина определяет бюджетный федерализм как исходное начало бюджетной деятельности государств, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области бюджета1. Принцип федерализма относится к основным принципам всей финансовой деятельности России, поэтому он не может не проявляться при осуществлении важнейшего вида финансовой деятельности, каким является бюджетная деятельность, и не может не найти отражения в структуре бюджетной системы страны и в межбюджетных отношениях между различными бюджетами, входящими в нее.

Н.А. Шевелева, подробно исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, особое внимание уделяет принципу самостоятельности бюджетов и пришла к выводу, что

1См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 40.

207

Глава III

«сущностью бюджетной системы России является унитаризм, а вовсе не федерализм»1, и приводит достаточно аргументированные доказательства, свидетельствующие об ограничениях данного принципа не только текущим бюджетным законодательством, но и самим Бюджетным кодексом РФ. Можно привести и иные примеры ограничения самостоятельности бюджетов субъектов Федерации. Разве размеры межбюджетных трансфертов, предусмотренные, например, в Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г., в сумме 1 431 827 825,0 тыс. руб. при общих расходах 4 270 114 718,3 тыс. руб. не свидетельство усиления централизации в области бюджета и вытекающих из этого ограничений самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований в области бюджета? Тем не менее утверждать, что бюджетная система России относится к унитарным системам, нам представляется недостаточно убедительным. При этом Н.А. Шевелева совершенно справедливо отмечала, что «...нельзя не признать объективности и неизбежности ограничений принципа самостоятельности бюджетов. Самостоятельность любого бюджета объективно ограничена вхождением его в бюджетную систему государства. Нельзя игнорировать также и состояние российской экономики, и в особенности региональные различия...»2. Последнее замечание Н.А. Шевелевой особенно важно, так как о региональных различиях нельзя забывать хотя бы потому, что в 90-е гг. прошлого столетия, когда произошел развал СССР, первый Президент России провозгласил принцип «неограниченного суверенитета», в результате чего на территории России возникли 89 субъектов, некоторые из них не обладали необходимыми условиями для самостоятельного существования в качестве публично-правового образования. Не является ли это одной из причин процесса объединения ранее самостоятельных субъектов РФ, наблюдаемого в настоящее время?

1Шевелева Н.А. Назв. соч. С. 9.; см. также: Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы // Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. С. 25.

2 Шевелева Н.А. Назв. соч. С. 19.

208

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Поскольку наше государство в соответствии с Конституцией РФ имеет федеративное устройство, бюджетная система России не может не быть федеративной, свидетельство – три уровня бюджетов, но со значительными элементами централизации, обусловленной социально-экономическими и политическими условиями развития страны, необходимыми для подъема экономики, повышения жизненного уровня граждан, обеспечения национальной безопасности государства.

§3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важнейшими проблемами правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, как отмечалось в литературе, остаются проблемы формирования доходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, осуществления расходов государственных бюджетов и местных бюджетов в связи с переходом страны к рыночным отношениям, обеспечения фактической самостоятельности бюджетов, реальных гарантий равенства бюджетных прав различных субъектов бюджетного права, сбалансированности бюджетов, организации межбюджетных отношений. Отмена в БК РФ нормы, содержащей понятие «минимальная бюджетная обеспеченность», в соответствии с которой определялась минимально допустимая (точнее, необходимая. – Э.С.) стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета, не будет способствовать, по нашему мнению, сокращению существующего разрыва между бюджетами субъектов РФ, являющихся донорами, и бюджетами

209

Глава III

дотационных субъектов, которых большинство1. А это – одна из сложнейших проблем правового регулирования бюджетной деятельности. БК РФ для осуществления бюджетной деятельности наделяет Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования соответствующими бюджетными полномочиями.

В литературе отмечалось, что право на получение бюджетных доходов является суверенным правом Российской Федерации, которая одновременно обладает и правом собственности на них2. И хотя, как правильно заметила Ю.А. Крохина, это право собственности Российской Федерации косвенно закреплено в БК РФ3, следует согласиться с мнением Л.Л. Бобковой4 о необходимости прямого закрепления права собственности Российской Федерации на федеральный бюджет в ст. 13 БК РФ.

Незначительный рост количества налогов субъектов РФ и местных налогов и сборов при увеличении числа федеральных налогов, тенденция усиления централизации в бюджетной деятельности, увеличение зависимости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от межбюджетных трансфертов и другие факторы вносят свои коррективы в реализацию закрепленных в БК РФ основных принципов построения и функционирования бюджетной системы5, в правовой режим доходов и расходов государственных бюджетов и местных бюджетов. БК РФ, регулируя поступление доходов в бюджеты бюджетной системы РФ, а также расходы бюджетов, закрепляет не только общие положения о доходах и расходах бюджетов, но, исходя из общих положений, устанавливает конкретные нормы,

1 См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. С. 71.

2 Финансовое право / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001. С. 106.

3 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 263.

4См.: Бобкова Л.Л. Проблемы закрепления компетенции государства в области финансов в условиях реформирования бюджетного законодательства // Сучасний стан та прерспективи развитку фiнансового права: Тези доп.Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23-24 листопада 2007 р / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП «Укртехноприiнт», 2007. С. 88–90.

5 См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. С. 71.

210