Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2001 год»

ивсе последующие федеральные законы, утверждающие федеральные бюджеты на соответствующий год, содержат значительное количество статей – более 100. Так, Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ состоит из 146 статей; Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ состоит из 130 статей; Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2007 год» № 238-ФЗ содержит 138 статей. При этом необходимо иметь в виду, что сами статьи по содержанию достаточно объемны. И особенно важно отметить, что федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2001 год» и федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы снабжены большим количеством приложений, раскрывающих цифровые данные, подтверждающие содержание статей федерального закона. Так, к Федеральному закону «О Федеральном бюджете на 2006 год» имеется 58 приложений, а к Федеральному закону «О Федеральном бюджете на 2007 год» – 60.

Значительное внимание к характеристике федеральных законов, утверждающих федеральный бюджет на соответствующий год, было уделено в настоящем исследовании в связи с тем, что в литературе в свое время отмечалось, что закон, утверждающий бюджет государства, «не является обычным законом, так как в большинстве своих постановлений лишен нормативного характера. Если обычный закон рассчитан на длительное действие и на многократное применение, то бюджет действует лишь один год и исчерпывается однократным применением»1.

Если вспомнить Закон СССР «О Государственном бюджете на 1978 г.», о котором шла речь ранее, то в нем действительно отсутствуют статьи, имеющие нормативно-правовой характер

ирассчитанные на длительное применение, все 10 статей вышеназванного Закона СССР прекращали свое действие с окончанием бюджетного года.

При анализе федеральных законов, утвердивших федеральные бюджеты на 2001 г. и последующие годы, видно, что

1 Пискотин М.И. Назв. соч. С. 65.

191

Глава III

картина резко изменилась: эти федеральные законы не только стали содержать большое количество статей, но и появились среди них статьи, действие которых не ограничивалось определенным периодом – бюджетным годом (с 1 января по 31 декабря) и содержание которых было рассчитано на более длительное время.

Влитературе отмечалось, что «кроме правовых норм, имеющих временный характер, т.е. действующих в течение определенного периода, в течение финансового года, федеральный закон о федеральном бюджете содержит и нормы, действие которых распространяется и на последующие финансовые года, т.е. имеют характер длительного применения, и которые подлежат отмене, прекращают свое действие не по истечении финансового года, а должны быть отменены федеральным законом. Так, ч. 8, 9 ст. 76 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2000 год» была отменена ст. 87 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2002 год». Примеры подобного характера не единичны»1.

Вфедеральные законы о федеральном бюджете включались статьи, предусматривающие реализацию других федеральных законов, в частности направленных на защиту прав и интересов граждан, нарушенных в конце XX в., в связи с распадом СССР

икардинальными изменениями социально-экономических отношений. В этом плане необходимо специально рассмотреть содержание ст. 112 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год». Указанные статьи предусматривают реализацию Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»2. В данных статьях предусматривается сумма для выплаты предварительной компенсации вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня

1 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах: учебное пособие / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2006. С. 67, 68.

2 СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1365.

192

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

1991 г. и на выплату предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации государственного страхования (Российской государственной страховой компании и ее дочерних обществах) на 1 января 1992 г. В этих случаях были определены размер компенсации (до 1,0 тыс. руб.) и категории граждан, имеющих право на такую компенсацию, в частности, в данную категорию входили граждане по 1940 г. рождения включительно, инвалиды I группы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды II группы по 1950 г. рождения включительно.

В дальнейших федеральных законах о федеральном бюджете круг субъектов, имеющих право на получение компенсации, расширялся. Так, в ст. 117 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ предусмотрено 48 000 000,0 тыс. руб. на обеспечение расходов на выплату отдельным гражданам Российской Федерации предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке, которая выплачивается также в размере до 1,0 тыс. руб. следующим гражданам (в том числе наследникам первой очереди1, относящимся к указанным категориям граждан):

1)гражданам по 1953 г. рождения включительно;

2)инвалидам II группы без указания года рождения. Кроме того, гражданам РФ по 1947 г. рождения вклю-

чительно, инвалидам I группы либо инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, родителям и опекунам детей-инвалидов и инвалидов детства

ит.д. выплачивается компенсация в размере остатка вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 г. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 г.). Размер компенсации определяется с учетом сроков хранения вкладов (взносов)

иуменьшается на сумму ранее полученной предварительной компенсации по вкладам (взносам).

1 В соответствии со ст. 1142 ГК РФ наследниками первой очереди по закону являются дети, супруг и родители наследодателя. Внуки наследодателя и их потомки наследуют по праву представления.

193

Глава III

В данной статье также предусмотрены размер и порядок выплаты компенсации на оплату ритуальных услуг, а также иные вопросы, связанные с погашением государственного внутреннего долга, образовавшегося в 90-х гг. прошлого столетия.

Следует отметить, что наряду с другими статьями, которым присущ нормативный характер, Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ включил статью, имеющую большое значение для улучшения финансирования некоторых бюджетных учреждений. В соответствии со ст. 30 вышеназванного закона доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющим государственный статус, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах данных бюджетных учреждений в органах Федерального казначейства и направляются на их содержание и развитие материально-технической базы в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования.

Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ в ст. 33 предусмотрел аналогичную норму. В указанной статье также предусмотрено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, научного обслуживания Российской академии наук, образовательным и архивным

194

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

учреждениям, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в смете доходов и расходов указанных учреждений. Указанные средства отражаются на лицевых счетах, открытых данным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на их содержание в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их матери- ально-технической базы сверх выделенных им средств из федерального бюджета.

Рассмотренные нормы Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2006 год» и Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год» улучшают финансовое положение некоторых бюджетных учреждений, предоставив им право использования средств, полученных от сдачи в аренду помещений, находящихся у них в оперативном управлении. До вступления в действие Бюджетного кодекса РФ указанные доходы относились к институту «внебюджетных средств», который имел большое значение для финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений, постоянно недофинансируемых государством. Данная проблема неоднократно обсуждалась в литературе, и в настоящее время можно констатировать, что частично мнение ученых нашло отражение в п. 11 ст. 5 ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации

вчасти регулирования бюджетного процесса и приведении

всоответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»1.

Вп. 11 ст. 5 названного выше федерального закона содержатся нормы следующего содержания: до дня вступления в силу Федерального закона (речь идет о принятии специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств, поступающих от различных видов хозяйственной деятельности, приносящих доход):

1 Российская газета. 2007. 28 апр.

195

Глава III

1)доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление1 федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их мате- риально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета;

2)порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности

ипереданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

3)бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований2, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1 Статьи 216, 296 ГК РФ.

2Использование понятия «добровольное пожертвование» некорректно, так как в соответствии со ст. 421, 572 и 582 ГК РФ пожертвованием признается дарение, а договор дарения, как и большинство других договоров, носит добровольный характер.

196

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

(муниципальные правовые акты), а также положения Устава бюджетного учреждения1;

4)бюджетное учреждение осуществляет операции с указанными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения;

5)заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет указанных средств, производятся в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

6)бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в порядке, установленном главой 24.1 БК РФ (в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ);

7)финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы2.

В данном исследовании не только приводится текст соответствующей статьи ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, но в сносках к нему содержится своеобразный комментарий, который может быть полезен при разработке специального федерального закона, определяющего особенности использования

1 По нашему мнению, процедура, предусматривающая реализацию соответствующего права бюджетным учреждением, необоснованно громоздка. Достаточно было бы, на наш взгляд, предоставленное право на использование средств, полученных от деятельности, приносящей доходы, предусмотреть в уставе бюджетного учреждения и в ежегодно утверждаемой главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств смете доходов и расходов данного бюджетного учреждения.

2Данная норма, по нашему мнению, направлена на ограничение прав бюджетного учреждения по использованию средств, полученных от приносящей доход деятельности, и затормозит развитие данного вида деятельности.

197

Глава III

бюджетными учреждениями средств от приносящей доход деятельности, который упоминался ранее. При этом необходимо отметить, что в рассматриваемой статье законодатель совершенно справедливо отказался от использования категории «предпринимательская деятельность» при характеристике деятельности бюджетных учреждений, приносящей доход.

Рассматривая содержание федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, следует еще раз подчеркнуть, что рост общественного производства в стране обеспечил бездефицитность федерального бюджета начиная

с2001 г. до 2009 г. Начало мирового финансового кризиса, обострение обстановки на международной арене, введение экономических санкций в отношении нашей страны и другие негативные обстоятельства повлекли опять дефицитность федерального бюджета. Так, Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», содержащим 21 статью и 45 приложений, в ст. 1 утвержден дефицит федерального бюджета в сумме 2 753 242 367,9 тыс. руб. В ст. 15 настоящего закона содержится длящаяся норма, предусматривающая компенсационные выплаты по сбережениям граждан. В настоящее время (октябрь 2018 г.) в Государственной Думе идет обсуждение и утверждение проекта федерального закона «О Федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов». Необходимо отметить, что впервые в истории нашей страны данный проект федерального бюджета представлен в электронном виде, поэтому

ссодержанием его может ознакомиться любой человек, желающий узнать конкретные данные (цифровые) о доходах и их источниках, расходах и их направлениях, конечно, кроме секретных статей, которые составляют около 1/5 всех расходов. Вернемся, однако, на десятилетие назад, когда из анализа Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год» наглядно было видно существование старой проблемы, без решения которой многие задачи в сфере бюджетной деятельности не могут быть успешно выполнены. Это – проблема неосвоения выделенных средств бюджетным организациям, вопросы

198

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

исполнения бюджетов в четвертом квартале и даже в последнем месяце данного квартала, когда выделенные средства в указанный период не могут быть по объективным причинам использованы эффективно.

Исследуя проблему образования остатка денежных средств на конец бюджетного года, С.А. Алешина замечает, что «это может быть и результатом экономного использования государственных денежных средств либо зависело от объективных обстоятельств, которые не всегда можно учесть при перспективном планировании расходов бюджетных средств»1.

В п. 7 ст. 84 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ фиксируется, что остаток средств Федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 г. на счетах Федерального казначейства равен сумме 136 000 000,0 тыс. руб., при этом необходимо отметить, что указанный остаток в соответствии с данным федеральным законом будет направлен на обеспечение расходов Федерального бюджета 2007 г. Трудно найти объяснение, учитывая низкий уровень жизни граждан России, образованию остатков неиспользованных средств в 2006 г. в бюджетах Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов медицинского страхования, Фонда социального страхования. По нашему мнению, для решения проблемы неосвоения бюджетных средств государства и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов представляется необходимым:

– совершенствование бюджетного законодательства в части улучшения качества планирования, предоставление главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств права по маневрированию в использовании выделенных бюджетных ассигнований в течение бюджетного года, особенно по итогам 9 месяцев, без изменения направления расходов; повышение ответственности финансовых органов, в том числе

1Алешина С.А. Правовые основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих в системе МВД России: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 19.

199

Глава III

Федерального казначейства, главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств, за неосвоение бюджетных ассигнований, так как нельзя не учитывать, что в условиях развития рыночных отношений от всех участников бюджетного процесса требуется значительно больше оперативности и самостоятельности при осуществлении хозяйственных операций, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета;

–усиление государственного финансового контроля в области осуществления бюджетной деятельности, в частности более активного участия в нем Счетной палаты РФ; преимущественное использование формы контроля в виде фактической проверки положения дел, а не только проведение документальных ревизий;

–широкое информирование граждан России о причинах неосвоения бюджетных ассигнований, и особенно денежных средств государственных внебюджетных фондов РФ, и о принятых мерах к виновным субъектам подобных нарушений бюджетного законодательства.

§2. ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Проблемы бюджетного устройства и бюджетной системы активно обсуждаются как экономистами, так и юристами. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное государственное устройство России определяет ее бюджетное устройство, в основе которого находится бюджетная система. В настоящее время отсутствует легальное определение бюджетного устройства, хотя в отмененном Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. такое определение присутствовало: бюджетное устройство

200