Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Минфина РФ от 13 июня 1995 г. № 49, под финансовыми обязательствами (вообще, а не государства) понимаются «кредиторская задолженность, кредиты банков, займы и резервы»;

– Конституционный Суд РФ отождествляет понятия «финансовые обязательств государства» и «бюджетные обязательства».

О.В. Болтинова совершенно справедливо утверждала, что понятие «финансовые обязательства государства» шире, чем «расходные обязательства», поскольку понятие «финансовые обязательства государства» охватывает не только расходные обязательства, но также и другие обязательства государства, связанные с его финансовой деятельностью1.

В принципе с данным положением трудно не согласиться. Однако возникает вопрос: корректно ли использовать категории «обязательство», «финансовое обязательство» при характеристике всех отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований? Ведь неслучайно в БК РФ разновидность финансового обязательства государства – «расходное обязательство» – определяется через такую категорию, как «обязанность государства или муниципальных образований». В соответствии со ст. 6 БК РФ «расходное обязательство – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности (выделено мною. – Э.С.) публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить (выделено мною. – Э.С.) физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства (выделено мною. – Э.С.) из соответствующего бюджета». Определение расходного обязательства как «обязанности предоставить средства» из соответствующего бюджета (мы специально выделили ключевые слова данного понятия, поскольку они раскрывают его суть) лежит в основе и таких понятий, как бюджетное обязательство и публичное обязательство.

1 См.: Болтинова О.В. Назв. соч. С. 91.

221

Глава III

Законодатель в приведенных случаях понятие «обязательство» использует только для характеристики обязанности публично-правового образования, чем, конечно, не исчерпывается содержание категории «обязательство», широко применяемое в гражданском законодательстве и в цивилистической литературе. В соответствии с ГК РФ обязательство – это вид правоотношения, в силу которого у одной стороны (кредитора) возникает право требования к другой стороне (должнику), которая должна совершить определенное действие в пользу кредитора либо воздержаться от действия. Если в таком смысле рассматривать понятие «расходное обязательство», или «бюджетное обязательство», то невольно возникает вопрос, почему бюджетные организации, в том числе органы внутренних дел, при постоянном их недофинансировании не требуют предоставления им необходимых бюджетных ассигнований в принудительном порядке.

Законодатель в рассматриваемых случаях достаточно условно использует юридическую конструкцию «обязательство». Означает ли данное утверждение, что при правовом регулировании бюджетной деятельности не может возникнуть обязательство в прямом смысле этого слова, в том числе и финансовое обязательство? На поставленный вопрос следует дать отрицательный ответ, так как, например, в ст. 97 БК РФ понятие «долговое обязательство» Российской Федерации перед различными заимодавцами используется, по нашему мнению, не в усеченном виде, как в расходном обязательстве, а в полном объеме в соответствии с нормой ст. 307 ГК РФ, поскольку они возникали в результате государственных заимствований Российской Федерации по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств, возникших до введения в действие БК РФ.

Государственные заимствования, а также государственные гарантии в основе своей имеют соответствующий договор, порождающий взаимные права и обязанности его участников (например, ст. 815 ГК РФ «Договор государственного займа»).

222

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Проблема возможности и целесообразности применения категории «обязательство» широко обсуждается учеными при рассмотрении налогового права. Многие ученые выступают против использования категории «обязательство» в налоговых отношениях, поскольку российское законодательство не закрепило данное понятие и, по существу, налогоплательщик исполняет свою конституционную обязанность – платить законно установленные налоги и сборы1. Поэтому при использовании юридических категорий «обязательство», «финансовое обязательство» следует учитывать сущность отношений, возникающих между его участниками в процессе осуществления финансовой деятельности. При этом следует отметить, что дискуссия по указанной проблеме в науке финансового права продолжается, и в 2018 г. в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) была защищена А.С. Бариновым кандидатская диссертация на тему «Институт налоговых обязательств в налоговом праве Российской Федерации» (научный рук. – д.ю.н. Т.Э. Рождественская).

Завершая рассмотрение главы III настоящей работы, необходимо сделать выводы, что бюджетная деятельность является основным видом финансовой деятельности государства и муниципальных образований в силу того, что именно в результате ее реализации они обеспечиваются финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения задач и функций по управлению обществом. Бюджетная деятельность, ее цели и направления, основные параметры осуществления, как и всей финансовой деятельности государства, определяются финансовой политикой государства, которая является одной из форм правовой политики государства, определяющей основу государственной политики, как внешней, так и внутренней. Нормы финансового права, регулирующие бюджетную деятельность, в своей совокупности образуют бюджетное право – основную подотрасль финансового права, занимающую ведущее положение в структурной системе данной отрасли права. Значимость бюджетной

1 Более подробно см.: Латыпова Е.У. Назв. соч. С. 27–43.

223

Глава IV

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ – ВАЖНЕЙШАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ.

ПРАВОВАЯ ОСНОВА ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Важнейшим направлением всей деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название «финансовый контроль». Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств, т.е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.

Основываясь на трудах известного ученого И.М. Кулишера, изучающего историю развития экономики Западной Европы1, Е.Ю. Грачева раскрывает социально-экономическую сущность

1См.: Кулишер И.М. История экономического быта Западной Европы. Т. 2. М.: Госиздат, 1926; он же: Очерки финансовой науки. Вып. 1. Петроград: Наука и школа, 1919.

225

Глава IV

ифункции финансового контроля, который «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь в процессе сборов налогов»1. Но только в условиях капитализма финансовый контроль получил свое широкое развитие, тогда проявляются и непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал

ипри социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве2.

Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стали масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской

иналоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений3.

Велико значение финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики4.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах. Это принципы законности, гласности, федерализма, плановости. При этом следует обратить внимание, что, как отмечалось ранее, нами

1 Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: курс лекций. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2005. С. 12.

2 Там же. С. 15, 16.

3См.: Карандина Е.А. Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 3.

4См.: Грачева Е.Ю. Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации как тенденция формирования социального государства. Проблемы финансового права. М., 2005. С. 60.

226

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

предлагалось дополнить перечисленные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований принципами, которые отражают, по нашему мнению, специфику финансовой деятельности государства и муниципальных образований как особого вида государственной деятельности.

Всвязи с указанным были названы такие принципы, как:

1)единство цели осуществления;

2)максимально допустимая прозрачность;

3)строжайший учет;

4)результативность1.

Итак, финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с перечисленными выше общими принципами, присущими всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Рассматривая принципы финансового контроля, необходимо учесть, что Е.Ю. Грачева правильно отмечала: «Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАН (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность»2.

Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах остается дискуссионным в экономической и юридической литературе. Э.А. Вознесенский еще в 70-е гг. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля3. Вывод о необходимости распространения

1См.: Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Изд. «Юриспруденция», 2007. С. 46.

2Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 39.

3См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. С. 43.

227

Глава IV

действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта1.

Н.И. Химичева отмечала: «...объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями»2.

Однако признание данного положения не дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хо- зяйственный, как это предлагал в свое время И.А. Белобжецкий3. Финансовый контроль – это контроль финансовой и определенной части хозяйственной деятельности, той части, от которой непосредственно зависят финансовые показатели, результаты деятельности государства и муниципальных образований по созданию и использованию фондов денежных средств. Финансовый контроль хозяйственной деятельности не исключает, а предполагает необходимость осуществления над нею других видов контроля.

В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется по-разному. Так, под финансовым контролем понимается «наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными»4.

1См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации. М., 1996. С. 15; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 20.

2Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, проф., докт. юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы М.: Издательство БЕК, 1995. С. 84, 85.

3См.: Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1997. С. 13.

4Общая теория финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и Биржи. ЮНИТИ, 1995. С. 207.

228

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

Имеется несколько иное понятие финансового контроля, который определяется как «совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации»1.

Как отмечалось в литературе, наиболее полное определение финансового контроля как экономической категории предложил И.В. Фирулин2. По его мнению, финансовый контроль – это «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности (точнее, следовало бы говорить о финансовой и хозяйственной деятельности. – Э.С.) предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности»3.

Финансовый контроль осуществляется в правовой форме, поэтому в юридической литературе также содержатся разные определения финансового контроля как правовой категории.

Е.А. Ровинский, исследуя значение финансового контроля, подчеркивал, что финансовый контроль следует рассматривать в качестве «специального института государственного контроля, основной функцией которого является повседневный (выделено мною. – Э.С.) контроль над образованием и использованием денежных фондов в социалистическом обществе. Он характеризуется тем, что имеет специфические формы и методы проверки законности действий социалистических предприятий, организаций и учреждений в процессе осуществления ими хозяйственной и финансовой деятельности, присущ всем

1 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 79.

2См.: Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: курс лекций. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2005. С. 9,10.

3Фирулин И.В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. Самара, 1996. С. 6.

229

Глава IV

видам контроля (имеется в виду финансовый контроль. – Э.С.)

иосновывается на принципах, общих для всех финансово-пра- вовых институтов»1.

И.В. Мартьянов отмечал, что финансовый контроль обусловлен наличием товарно-денежных отношений и действием закона стоимости, «содержание которого определяется финансовой деятельностью Советского государства, составной частью которого он является»2.

Автор настоящей работы, как отмечалось ранее, выступая в 1983 г. в ГДР на 6-м симпозиуме финансовых специалистов социалистических стран, сформулировала следующее определение финансового контроля: «Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального

иэкономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности»3.

Вдальнейшем с учетом произошедших в стране социаль- но-экономических изменений автор уточнила определение финансового контроля4. Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств,

1 Финансовое право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 55.

2Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: Изд. объединение «Вища школа», 1983. С. 37.

3Соколова Э.Д. Роль финансового контроля в управлении развитым социалистическим обществом // В сб.: Innestaatliches und internationals Finanzrеcht der RGW – Lander und SFRJ. Halle, von 9–12 Mai, 1983. С. 127–131.

4См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации. М., 1996. С. 15; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Назв. соч. С. 20.

230