Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

иосуществления финансовой деятельности, сама (финансовая система) может функционировать только в результате планомерного осуществления государством, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами финансовой деятельности в правовой и неправовой форме в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. В свое время известный экономист Э.А. Вознесенский подчеркивал, что экономические предпосылки, обусловливающие необходимость использования в хозяйственной деятельности каких-либо общественных отношений, могут быть реализованы только с помощью правовых актов государства, в которых предусмотрены соответствующие действия хозяйствующих субъектов в указанном направлении1.

Вэкономической литературе отмечалось, что финансовые отношения порождаются общественными потребностями, а не деятельностью государства, которое само «есть продукт общества на известной ступени развития»2. Именно общественные условия, а не деятельность государства служат основой существования финансов3.

С.Д. Цыпкин также отмечал, что государство придает правовую форму преобладающему большинству финансовых отношений4.

Аналогичную позицию относительно взаимодействия общественных отношений и права как средства воздействия на поведение людей занимали такие видные ученые, как И.В. Павлов

иМ.И. Пискотин. В частности, И.В. Павлов отмечал, что метод правового регулирования, т.е. «способ воздействия государства на те или иные общественные отношения»5, избирается им по

1 См.: Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. Л., 1969. С. 16.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 170.

3См.: Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 20.

4См.: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во Московского университета, 1983. С. 19.

5Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. № 11. 1958. С. 7.

91

Глава I

своему усмотрению. Но это усмотрение является относительным, так как воля государства здесь в конечном счете детерминирована. Известно, что многие общественные отношения не могут существовать иначе как в урегулированной правовой форме1. Излагая взгляды И.В. Павлова, М.И. Пискотин также отмечал, что «метод, которым они (общественные отношения. – Э.С.) регулируются, входит в самую их ткань, являясь формирующим фактором. Без него невозможно и их существование»2. М.И. Пискотин выделял две группы таких отношений. В первую группу входят «отношения, которые вообще существуют только при посредстве соответствующей правовой формы. Налоги, например, немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом. То же самое можно сказать о бюджетном финансировании»3.

В подобном ракурсе, по нашему мнению, следует оценивать и утверждение В.В. Казакова о том, что «налог – это категория в большей степени юридическая (нет закона – нет налога), чем экономическая»4. Однако без наличия объективных потребностей взимания государством налога для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций право было бы бессильно, и принятый закон о налоге был бы «мертворожденным».

Поэтому совершенно права М.В. Карасева, отмечая, что «государство (и муниципальные образования), учитывая общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., придает объективно нарождающимся финансовым отношениям

(выделено мною. – Э.С.) адекватные формы проявления»5.

1 См.: Павлов И.В. Назв. соч. С. 8, 9.

2 Пискотин М.И. Советское бюджетное право. С. 44–45.

3 Там же. С. 45.

4Казаков В.В. О предмете налогового права // Федеральные и региональные аспекты финансового права: круглый стол, посвященный 75-летию академика Химичевой Н.И.: тезисы выступления (2–3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 77.

5Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 28.

92

Глава II ОСОБЕННОСТИ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§1. ФИНАНСОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ИИНЫЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА –

НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

ИМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Правовое регулирование, по мнению ученых, – это норматив- но-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и

94

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

местного самоуправления в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С. Алексеева, «подхватывают» начатое правотворчеством, обеспечивая проведение

вжизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации1.

Вюридической литературе подчеркивается, что с позиций реальной действительности особый интерес представляет понимание права в позитивном смысле, т.е. как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев), обеспеченных государством и направленных на урегулирование общественных отношений2. Право опосредует общественные отношения, возникающие в разных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов, т.е. в процессе осуществления финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Предметом правового регулирования являются общественные отношения во всем своем многообразии, меняющиеся

взависимости от конкретных исторических условий3. Меняются общественные отношения и в сфере финансов, что влечет за собой изменения и правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Учитывая сущность правового регулирования общественных отношений, выявленную теорией права, считаем целесообразным исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований начать с рассмотрения той отрасли права, нормы которой опосредуют общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов

1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 323.

2См.: Кожевников С.Н. Теория права: курс лекций. Право: понятие, сущность, система; правотворчество и правовое регулирование. Ч. 1. Н. Новгород: Издательство ФГОУ ВПО «ВГАВТ», 2005. С. 21.

3См.: Слабодянюк И.П., Макагон Е.В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лугина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 334.

95

Глава II

денежных средств (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований.

В науке финансового права1 в настоящее время (2009 г.) общепризнанной позицией является мнение ученых, согласно которому общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, опосредуются нормами финансового права. Научных споров по данной проблеме, как правило, не наблюдается. Дискуссии среди ученых в основном проводятся по другим вопросам. Предмет финансового права, природа общественных отношений, регулируемых финансовым правом; метод правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, соотношение норм публичного и частного права в их регулировании и иные проблемы науки финансового права находятся в центре внимания исследователей.

М.Ф. Ивлиева отмечала в 2005 г., что «последние несколько лет в науке финансового права усилилась дискуссия по таким вопросам, как предмет финансового права, целостность отрасли финансового права, структура отрасли финансового права. Эта дискуссия отражает особый интерес ученых к такому вопросу, как понимание финансового права в современных условиях»2. П.С. Пацуркивский, анализируя развитие науки финансового права с момента проведения в январе 1998 г. Международной научно-практической конференции в МГЮА по 2005 г., обратил внимание на три направления в развитии науки финансового права3.

1История развития науки финансового права, библиографический указатель работ по финансовому праву, изданных на русском языке в XIX–XX вв. (1816–1994 гг.), рассматривается К.С. Бельским в его интересной работе: Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994.

2Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2005. С. 70.

3См.: Пацуркивский П.С. Системообразующие факторы в финансовом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2005. С. 65.

96

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Первое направление: некоторые исследователи стали говорить об исчезновении единого предмета финансового права и на основании этого – о распаде отрасли финансового права на бюджетное право, налоговое право и некоторые другие отрасли.

Второе направление выражается в том, что ученые считают необходимым расширить сферу действия финансового права, в частности за счет включения в него норм и правил бухгалтерского учета.

И, наконец, третье направление в развитии науки финансового права представляют ученые Г.А. Тусунян и А.Ю. Викулин, которые выдвинули гипотезу «о формировании в системе права новой профилирующей отрасли права, имеющей своим предметом одновременно публичные и частные (точнее, корпоративные) финансы», назвав ее «новым финансовым правом»1.

Автор настоящей работы разделяет точку зрения ученых, предлагающих расширение сферы действия финансового права, и не только за счет включения в него норм, регулирующих бухгалтерский учет, и не может поддержать позицию ученых, которые говорят о распаде отрасли финансового права на бюджетное, налоговое и т.д. Кроме того, мы полностью присоединяемся к критическим высказываниям П.С. Пацуркивского об ошибочности взглядов представителей третьего направления, поскольку нельзя применять единый правовой режим к публичным и частным финансам2.

Финансовое право, по утверждению большинства ученых, представляет собой самостоятельную отрасль права, по своей сути относящейся к публичным отраслям права. Вывод о месте финансового права в системе права страны в качестве самостоятельной отрасли права основывается на результатах дискуссии, проведенной Институтом права АН СССР еще в 40-х гг. прошлого столетия. В Тезисах Института права АН

СССР финансовое право предусматривалось в качестве самостоятельной отрасли права в единой системе советского

1См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. 2003. № 6. С. 9.

2 См.: Пацуркивский П.С. Назв. соч. С. 65–68.

97

Глава II

социалистического права, но без подразделения на общую и особенную части1.

Вопрос о месте финансового права в системе права в качестве самостоятельной отрасли права был решен в основном в конце 60-х – начале 70-х гг. прошлого столетия2. В настоящее время самостоятельность финансового права в системе российского права вызывает сомнение лишь у незначительной части юристов. Однако до сих пор остается дискуссионным вопрос о его происхождении. Взгляды ученых по этой проблеме принципиально разошлись3. Р.О. Халфина, активно участвовавшая в дискуссии о системе советского социалистического права, проводимой в 1940 г., и обосновывающая самостоятельность финансового права в системе права, считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права4. Данную позицию разделяли и такие ученые, как П.М. Годме, М.И. Пискотин, Б.Н. Иванов, С.Д. Цыпкин. Указанная позиция поддерживается авторами и в современный период5. Иная точка зрения заключается в том, что финансовое право появилось одновременно с возникновением государственного и административного права, поскольку государство не может существовать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых закрепляется нормами финансового права, и в первую очередь это относится к взиманию налогов и проведению займов. Сторонниками данной позиции были Е.А. Ровинский, И.А. Гурвич, В.В. Бесчеревных. Ее разделяют и многие ученые современности: А.И. Худяков, Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.

1 Система советского социалистического права: тезисы. М., 1941.

2Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Издательство «Проспект», 2004. С. 23.

3См.: Конюхова Т.В. О предмете, методе и системе финансового права и учебной дисциплине. Сучасний стан та прерспективи развитку фiнансового права: Тези доп. Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23–24 листопада 2007 р / Науководослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП «Укртехноприiнт», 2007. С. 48–50.

4См.: Халфина Р.О. Вопросы советского административного и финансового права. М.: Академия наук СССР, 1952. С. 194.

5См.: Ашмарина Е.И. Структура финансового права на современном этапе // Государство и право, 2004. № 9. С. 89; Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 153.

98

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Присоединяясь к вышеизложенной точке зрения ученых о происхождении финансового права как самостоятельной отрасли права, считаем необходимым подчеркнуть, что финансовое право возникает только в условиях существования в обществе товарно-денежных отношений, обусловивших появление финансов и финансовой системы.

В юридической литературе содержится большое количество определений финансового права в разных аспектах. Финансовое право исследуется как отрасль российского права, как отрасль науки (правоведения), как учебная дисциплина. Так, Поль Мари Годме, определяя финансовое право как отрасль права, относит его к публичным отраслям права, нормы которой регулируют государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств1.

Н.И. Химичева определяет финансовое право как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач»2. В дальнейшем, уточняя характер фондов денежных средств, данный ученый формулирует следующее определение: «Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач». Продолжая изучение рассматриваемого вопроса, Н.И. Химичева подчеркивает публичный характер не только денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, муниципальных образований, но и иных финансовых ресурсов, необходимых для реализации

1 См.: Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 38.

2Финансовое право: учебник. М.: Бек, 1995. С. 13; см. также: Финансовое право: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 35, 36.

99

Глава II

соответствующих задач государства1. Н.И. Химичева также отмечает, что «финансовое же право распространяется только на финансовые отношения. Эти отношения имеют имущественный (денежный) характер»2, тем самым конкретизируя предмет финансового права.

О.Н. Горбунова характеризует «финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития»3.

В рассмотренных и иных определениях финансового права, как правило, делается акцент на предмет правового регулирования – общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и не всегда уточняются при этом характер этих отношений, а также специфика метода правового регулирования, присущего финансовому праву. И прежде чем коснуться не менее дискуссионной проблемы метода финансового права, необходимо отметить продолжающийся процесс познания сущности предмета финансового права и расширения сферы его применения. В связи с этим следует отметить исследования, проведенные Е.М. Ашмариной. Анализируя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, Е.М. Ашмарина подчеркивает их неоднородность и разбивает указанные отношения на две группы. В первую группу включаются общественные (экономические) отношения, непосредственно связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств. Ко второй группе, по мнению Е.М. Ашмариной,

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 38.

2Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук. проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 119.

3Финансовое право: учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 28; Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 22.

100