Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

государственных финансов, – финансовую систему государства непосредственно1.

Интересную мысль о структуре финансовой системы государства высказала А.А. Нечай, рассматривая правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве.

А.А.Нечай предлагала в финансовой системе государства выделить «подсистемы публичных и частных финансов с целью четкого разграничения общественных правоотношений (точнее, отношений. – Э.С.), которые охватываются предметом финансового права, от тех, которые остаются за его пределами»2. При этом подсистема публичных финансов, по мнению

А.А.Нечай, включает такие звенья, как: 1) публичные финансы государства; 2) публичные финансы субъектов Федерации (в государствах с федеративным устройством); 3) публичные финансы органов местного самоуправления всех видов; 4) публичные финансы социальной сферы. Определяя публичные финансы, А.А. Нечай учитывает не столько форму собственности на доходы денежных средств, сколько характер интереса, удовлетворяемого за счет данного фонда3.

Вряд ли обоснованно, на наш взгляд, при определении публичных финансов, особенно при их формировании, не учитывать форму собственности на денежные средства, поступающие в распоряжение того или иного субъекта. Поэтому представляется, что категория публичных финансов всегда связана с деятельностью государства или местного самоуправления. А.Н. Козырин по этому поводу писал, что «государственные финансы в совокупности с муниципальными и образуют публичные финансы»4. Однако вопрос о правовом регулировании публичных и частных финансов, по нашему мнению, решается не так просто, как предлагает А.Н. Козырин: «...публичные

1Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 16.

2Нечай А.А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Киев, 2005. С. 9.

3 Нечай А.А. Назв. соч. С. 10.

4Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 8.

41

Глава I

финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы – объект частноправового регулирования»1.

Вопросу правового регулирования отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы, будет уделено специальное внимание. Итак, рассмотрены (на 2009 г.) различные точки зрения ученых по вопросу структуры финансовой системы России. Прежде чем перейти к анализу правового регулирования отношений, возникающих при функционировании финансовой системы, следует специально остановиться на высказываниях А.С. Емельянова по вопросу о структуре финансовой системы, поскольку он значительно расширяет круг элементов, входящих в финансовую систему, по сравнению с ранее рассмотренными взглядами ученых. Финансовая система, по мнению А.С. Емельянова, представляет собой совокупность взятых во взаимодействии относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), связанных с формированием и расходованием денежных фондов. Соответственно, публичный сектор финансовой системы связан с формированием и расходованием государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Публичный сектор финансовой системы Российской Федерации включает в себя:

–бюджетную систему, представляющую собой совокупность бюджетов трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и местных;

–налоговую систему, включающую в себя все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, а также органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль;

–систему внебюджетных целевых фондов, состоящую из федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов, образованных в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

1 Козырин А.Н. Назв. соч. С. 6.

42

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

–систему денежного обращения, обращения ценных бумаг и обращения валютных ценностей, наличие которых является необходимым условием существования финансовых отношений;

–кредитную систему, содержащую государственный, муниципальный и банковский кредиты;

–страховую систему, представляющую собой совокупность всех форм и видов страхования, существующих на территории Российской Федерации.

Перечисленные звенья финансовой системы Российской Федерации существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления1. Оставляя в стороне вопрос о целесообразности введения

внаучный оборот при характеристике финансовой системы таких понятий, как «обособленные сферы», «публичный сектор финансовой системы», хотелось бы отметить, что А.С. Емельянов, по нашему мнению, без достаточных оснований рассматривал в качестве звеньев финансовой системы:

1. Налоговую систему, включающую в себя не только все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, но и органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль.

2. Денежное обращение, обращение ценных бумаг и обращение валютных ценностей2.

Налоги и сборы при всей их значимости для формирования фондов денежных средств государства и местного самоуправления не могут быть звеном финансовой системы как экономической категории, так как их роль иная, они, находясь в другой плоскости, используются в качестве важнейшего метода собирания денежных средств.

Если рассматривать финансовую систему как управленческую категорию, то налоговые органы могут быть ее элементом.

1 См.: Емельянов А.С. Юридическая квалификация и реализация охранительной функции финансового права: монография. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2002. С. 35, 36; Он же. Введение в финансовое право. Курс лекций. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2000. С. 9.

2 Там же. С. 36.

43

Глава I

Но неудачно рассмотрение одновременно финансовой системы в двух ее аспектах. Что касается денежного обращения, обращения ценных бумаг, обращения валютных ценностей, то обозначенные категории обеспечивают функционирование финансовой системы, поскольку взаимоотношения между ее различными звеньями происходят в денежной форме, но от этого они не становятся ее звеном.

Вероятно, неслучайно Е.М. Ашмарина, рассматривая проблему расширения предмета финансового права в Российской Федерации, подразделяет отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, на две группы. При этом если в первую группу включаются отношения, возникающие при создании, использовании фондов денежных средств, то во вторую группу Е.М. Ашмарина относила отношения, сопутствующие образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, в числе которых названы денежное обращение, включая эмиссию, финансовый контроль, финансовый учет. Е.М. Ашмарина была права, подчеркивая значение отношений, сопутствующих образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, отношений, которые «приводят в движение финансовую систему в материальном смысле»1. Однако трудно согласиться с утверждением, что они становятся звеном финансовой системы, хотя Е.М. Ашмарина и вводит новую категорию «элемент финансовой системы», не раскрывая подробно соотношение между понятиями «звено финансовой системы» и «элемент финансовой системы».

Легального определения финансовой системы в настоящее время все еще нет. В ранее действовавшем Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в

1Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. Федеральные и региональные аспекты финансового права: Круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: тезисы выступлений / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 5; Она же. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 12; Она же. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 23–32.

44

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

РСФСР» от 10 октября 1991 г. имелось понятие финансовой системы, в которую включались бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. На эту норму закона, которую целесообразно учитывать при характеристике финансовой системы, было обращено внимание в юридической литературе1. Представляется целесообразным в федеральном законе закрепить понятие финансовой системы России, что положительно скажется на единообразном понимании этой сложной экономической категории, имеющей огромное значение для развития общества и государства, для правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов2.

Финансы объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями развития общества, основанного на товар- но-денежном обращении. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. Как отмечалось ранее, государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. В.М. Родионова считала, что практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, что финансы – неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену – предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством3.

1См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 5. При этом нельзя не отметить воспроизводство текста указанной страницы без соответствующих сносок в Курсе лекций по финансовому праву, тем более что названный Закон РСФСР к тому времени был уже отменен. Финансовое право. Курс лекций / Под ред. С.В. Игнатьевой: Серия: «Мир культуры, истории и философии». СПб.: Издательство «Лань», Санкт-Петер- бургский университет МВД России, 2000. С. 15.

2К данному выводу «о необходимости легитимного закрепления содержания названной категории» (финансовой системы. – Э.С.) пришла и Е.В. Покачалова. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 38.

3Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1997. С. 19, 20.

45

Глава I

Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются государством, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, хозяйствующие субъекты, муниципальные образования и государство формируют фонды денежных средств (финансовые ресурсы), необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных (публичных) и территориальных потребностей. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, муниципальными образованиями, государством по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств (финансовых ресурсов).

Итак, экономические категории «финансы», «финансовая система» являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, поскольку в обществе, где действуют товар- но-денежные отношения, управлять общественной жизнью государство и муниципальные образования могут только используя различные экономические регуляторы, в том числе и финансы.

46

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

§2. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ФИНАНСОВУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Исходя из концептуального положения об объективной необходимости категорий «финансы» и «финансовая система» в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, автор настоящей монографии оценивает их в качестве безусловных предпосылок возникновения и осуществления особого вида человеческой деятельности: деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, направленной на создание, распределение и использование различных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых им для реализации своих задач и функций.

Большое теоретическое значение приобретает и вопрос о сущности финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований. Следует определить, относится ли финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований к «базовым категориям экономической науки» (финансы, финансовая система, финансовая деятельность)1 или это – правовая категория?2

Представляется, что более обоснованной является позиция авторов, рассматривающих финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

1См.: Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права // Актуальные вопросы административного и финансового права: сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО

(У) МИД России, 2004. С.12.

2Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. докт. юрид. наук, проф. М.В. Карасевой. М.: Издательство «Норма» (Издательская группа Норма-Инфра). М., 2001. С. 9.

47

Глава I

Е.А. Ровинский в свое время отмечал, что через финансовую деятельность государства отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики общества1.

Однако нельзя согласиться с утверждением, что категория «финансовая деятельность государства» не является категорией исключительно финансового права, а выступает общеюридической категорией2. Данная категория, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как финансовое право

восновном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов.

Вусловиях товарно-денежных отношений, существующих

вобществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами.

Интересное высказывание по этому поводу содержится в статье К.С. Бельского «Государство и налоги» (цикл материалов по теории налогового права. Часть 1. Взимание налогов как существенный признак государства): «Для того чтобы правящая группа эффективно использовала государственную власть и служила народу, государство должно иметь собственные материальные средства: собственность в виде недвижимости (административные здания, оборудование), коммуникации (пути сообщения, железнодорожный и автомобильный транспорт); денежные средства, чтобы оплачивать труд государственных служащих, содержать полицейский аппарат и армию». К.С. Бельский отмечает, что исторически у государства на его иждивении часто находилась беднейшая часть населения. Историки (в частности, Тит Ливий) восхищались древнеримским государством, которое... оказывало регулярную денежную помощь солдатам-ветеранам, престарелым гражданам и

1См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. С. 6,7.

2См.: Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 11.

48

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

даже тем гладиаторам, которые по инвалидности и старости не могли развлекать жадных до зрелищ римлян1.

Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила, как отмечалось ранее, в науке финансового права название «финансовая деятельность государства», «финансовая деятельность муниципальных образований». В законодательстве не содержится ни легального определения понятия «финансовая деятельность государства», ни понятия «финансовая деятельность муниципальных образований». Содержание данных категорий раскрывается в науке финансового права.

Анализируя имеющуюся литературу (до 2009 г.), посвященную данной проблеме, следует отметить, что большинство определений финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований не содержит принципиальных различий. Так, например, Н.И. Химичева отмечала, что финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социальноэкономического развития, поддержания обороноспособности

1Право и государство: теория и практика. 2007. № 8 (32). Научно-практический и инфор- мационно-аналитический ежемесячный журнал. С. 96.

49

Глава I

и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов1.

По мнению О.Н. Горбуновой, финансовая деятельность государства – деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития2.

М.В. Карасева писала: «Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач»3.

А.Э. Лоскутов правильно отмечал, что финансовая деятельность осуществляется посредством использования финансовой системы государства4. Точнее, по нашему мнению, стоило бы говорить о финансовой системе общества5.

В.Н. Ульянова определяет финансовую деятельность государства и муниципальных образований как «непрерывную реализацию органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций»6.

Исследуя данную проблему, И.В. Рукавишникова подчеркивала, что «регулирование и управление публичными

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 85.

2Финансовое право: учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 16.

3 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 14.

4См.: Лоскутов А.Э. Распределение налоговых доходов между государственными и местными бюджетами: сравнительно-правовое исследование: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 3.

5См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 20, 25.

6Финансовое право: учебник / Под ред. проф. Е.Ю. Грачевой. М.: Право и закон, КолоС, 2003. С. 18.

50