Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

регулирующие доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, доходы и расходы местных бюджетов.

В соответствии с БК РФ доходы всех бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах

изаконодательством об иных обязательных платежах. Важнейшим источником доходов бюджетов в условиях рыночных отношений являются налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним.

Кдоходам бюджетов относятся также неналоговые доходы

ибезвозмездные поступления. Бюджетное законодательство, подразделяя доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы на налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, создает тем самым правовую основу для привлечения всех звеньев финансовой системы к формированию доходной части бюджетов. Взаимоотношения между фондами бюджетной системы и другими звеньями финансовой системы по линии образования доходов бюджетов зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, формы собственности, на которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения, как отмечалось ранее, существуют между фондами бюджетной системы и фондами денежных средств, принадлежащими государственным и муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения, казенным предприятиям и казенным учреждениям, функционирующим на праве оперативного управления. Эти взаимоотношения проявляются в том, что, в отличие от хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности, государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе и казенные, при наличии определенных условий не только платят налоги и сборы, но и вносят в бюджеты неналоговые доходы.

При этом, как отмечалось ранее, БК РФ расширил перечень неналоговых доходов бюджета, изменил правовой режим новых видов неналоговых доходов, которые по ранее

211

Глава III

действовавшему бюджетному законодательству носили название «внебюджетные средства».

Изменив правовой режим доходов, полученных от использования имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности, а также доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, законодатель, по нашему мнению, понизил финансовую заинтересованность соответствующих хозяйствующих субъектов в расширении, конечно, без ущерба для своей основной деятельности, ради которой они создавались, этой экономической деятельности, приносящей дополнительные доходы, так необходимые бюджетным организациям при наличии постоянного недофинансирования их потребностей из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В период 2000–2005 гг. (включительно) только в случаях, прямо предусмотренных в законе, хозяйствующий субъект мог использовать рассматриваемые доходы на финансовое обеспечение своих потребностей. До принятия Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ в качестве дополнительного источника финансирования доходы, полученные от платных услуг или иных аналогичных источников, могли использовать в соответствии с Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.

№3266-1 (с изм. и доп.) только образовательные учреждения1. Как уже отмечалось ранее, в Федеральном законе «О феде-

ральном бюджете на 2006 год» от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ и Федеральном законе «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ содержались ст. 30 и 33 (соответственно), предусматривавшие расширение перечня бюджетных организаций, которым было предоставлено право, аналогичное праву образовательных учреждений, которым они могли пользоваться в 2006 и 2007 гг.

1См.: Соколова Э.Д. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности органов внутренних дел в современных условиях развития России: сборник научных статей по материалам межвузовской научно-практической конференции (Москва, 21 октября 2005 г.). С. 76.

212

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ в п. 10 ст. 5 предусмотрел принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной, приносящей доход деятельности; кроме того, он закрепил расширение перечня бюджетных учреждений, имеющих право использовать доходы от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного им в оперативное управление, доходы от платных услуг, средства безвозмездных поступлений и иной, приносящей доход деятельности. В указанный перечень включены бюджетные учреждения не только образования, но и культуры, искусства, здравоохранения, науки, а также архивные учреждения. При этом предусмотрен и порядок использования доходов, полученных от указанной деятельности, до дня вступления в силу специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств, полученных от рассматриваемого вида экономической деятельности.

Различные доходы, поступающие в бюджеты бюджетной системы, как правило, обезличиваются, за исключением средств целевых бюджетных фондов.

В литературе отмечалось, что в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, «имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных средств. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета»1. Интересное исследование сущности фонда как института финансового права провела А.А. Саттарова, которая рассматривает две группы фондов: фонды, выделенные за пределы бюджетной системы

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 178.

213

Глава III

(государственные внебюджетные фонды), и фонды, формируемые в составе бюджетной системы государства (бюджетные фонды)1.

ВБК РФ содержалось легальное определение целевого бюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст. 17 БК РФ – утратила силу по ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).

Влитературе отмечалось, что еще до вступления БК РФ в действие в России уже были созданы внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, дорожные и экономические фонды.

В1994 г. в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства2. Функционировали такие целевые фонды, как Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции и т.д. Всего в 2000 г. в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год» признавались целевыми бюджетными фондами 10 целевых бюджетных фондов:

– Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

– Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

– Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырье- вой базы;

– Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

1 См.: Саттарова А.А. Фонд как институт финансового права: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7, 15.

2 См.: Там же. С. 13.

214

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

–Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;

–Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

–Государственный фонд борьбы с преступностью;

–Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

–Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

–Фонд по охране озера Байкал.

В 2001 г. все целевые бюджетные фонды были ликвидированы. Однако уже в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» были созданы новые целевые бюджетные фонды. Целевыми бюджетными фондами признавались следующие фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» к целевым бюджетным фондам, предусмотренным

всоставе федерального бюджета 2002 года, добавился целевой бюджетный Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В последующие годы фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии не был сохранен, но созданные в 2002 г. целевые бюджетные фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов (данный фонд стал именоваться Фондом реформирования региональных и местных финансов) – утверждались федеральными законами о федеральном бюджете на 2004, 2005, 2006, 2007 гг.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год»

вкачестве бюджетных фондов признавались не только Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования

215

Глава III

региональных и местных финансов, но и образованный Инвестиционный фонд – 69 741 208,3 тыс. руб. (ст. 120).

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ отменил с 1 января 2008 г. действие ст. 17 БК РФ «Целевой бюджетный фонд». Каковы причины, послужившие основанием для отмены данной статьи Бюджетного кодекса РФ? А.А. Саттарова, например, считала, что отмена данной статьи связана непосредственно с переходом государства к среднесрочному финансовому планированию, так как с принятием технологии среднесрочного финансового планирования у государства не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял1. Вряд ли можно принять данное высказывание за исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, поскольку целевые бюджетные фонды – это часть федерального бюджета, за счет средств которого и погашаются разнообразные обязательства государства.

Отмена ст. 17 БК РФ обусловлена, по нашему мнению, повсеместным внедрением программно-целевого метода планирования государственных расходов, ориентированных на конечный результат, поскольку утвержденные программы (национальные, межрегиональные, ведомственные и т.д.) изначально предусматривают использование различных форм финансового обеспечения, в том числе дотаций, субвенций, субсидий в необходимом объеме. Внедрение указанного метода финансового планирования базировалось на изучении практики применения программно-целевого метода финансирования специальных федеральных программ, его достоинств и недостатков, поскольку эти программы не всегда обеспечивали эффективное использование государственных средств из-за отсутствия в них, в частности, конкретных параметров и методик определения конечного результата2.

1 См.: Саттарова А.А. Назв. соч. С. 9.

2См.: Серый А.Н. Правовое регулирование расходов на реализацию государственной молодежной политики как части социальной политики в современных условиях развития России: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.

216

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

В расходной части федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы РФ создаются резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) – Резервный фонд Правительства Российской Федерации, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервные фонды местных администраций (ст. 81 БК РФ). В соответствии со ст. 82 БК РФ на очередной финансовый год и плановый период создается Резервный фонд Президента Российской Федерации.

Итак, доходы государственного бюджета обеспечивают Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации основным объемом финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения своих задач и функций, но это не единственные доходы, составляющие финансовую основу функционирования государства. Наряду с этими централизованными доходами государства создаются и децентрализованные доходы – доходы государственных унитарных предприятий, остающихся в их хозяйственном ведении после уплаты соответствующих налогов и сборов. Как доходы государственных бюджетов (федерального, бюджетов субъектов РФ) входят в более широкую категорию «Государственные доходы», так и расходы государственных бюджетов являются составной частью государственных расходов, составляя их ядро.

Известный ученый В.А. Лебедев, изучая государственные потребности и, соответственно, расходы государства, еще в XIX в. отмечал, что «государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни... В государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же: это содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть

217

Глава III

осуществлены...»1. Направления расходов государства и их размеры определяются государством в правовой форме путем принятия соответствующего нормативного правового акта, в частности путем принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период». Правовые основы государственных расходов, в том числе расходов государственных бюджетов, детально изучались учеными как в советское время, так и в настоящий период. Значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права «расходы бюджетов» внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании2.

Состав расходов бюджетов бюджетной системы, по словам Н.И. Химичевой, значительно изменился в связи с проведением экономических реформ. Нацеленность на переход к рыночным отношениям и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслевой экономики. Ассигнования на соци- ально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюджетов, однако в условиях кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата3.

Конкретизация видов расходов бюджетов бюджетной системы определена в ст. 21 БК РФ, в которой закреплены коды классификации расходов, состоящей из:

1Лебедев В.А. Финансовое право. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права), 2000. С. 116.

2См.: Воронова Л.К. Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 8, 21.

3Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 184.

218

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

–кода главного распорядителя бюджетных средств;

–кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

–кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам (операций публич- но-правовых образований).

Новая бюджетная классификация Российской Федерации вводилась в действие с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ с одновременной отменой Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ, который был первым актом законодательства в этой сфере. Следует согласиться

смнением А.А. Саттаровой, что отмена ст. 22 БК РФ «Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации», ст. 24 БК РФ «Ведомственная классификация расходов федерального бюджета», ст. 25 БК РФ «Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов», изменение редакции ст. 21 БК РФ «Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации» несколько спорны. Представляется, что существовавшая ранее бюджетная классификация была более логически обоснована и проще в применении.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых (расходных обязательств) согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета. Порядок возникновения и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований регламентируется соответствующими статьями главы 11 БК РФ.

219

Глава III

Какова сущность расходного обязательства, лежащего в основе формирования расходов бюджетов бюджетной системы? Понятие «расходное обязательство» содержится в ст. 6 БК РФ, в которой значатся и такие понятия, как «бюджетные обязательства», «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «денежные обязательства». В п. 3 ст. 104 Конституции РФ говорится о финансовых обязательствах государства. Установить соотношение между этими понятиями попыталась О.В. Болтинова в своей интересной статье «Финансовые обязательства государства»1. Анализируя нормативные правовые акты, в частности Конституцию РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ2, Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ3, Бюджетный кодекс РФ, Приказ Минфина РФ от 13 июня 1995 г. № 49, утвердивший «Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств», постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П, а также Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6 и 15 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа»4, О.В. Болтинова приходит к следующим выводам, с которыми следует согласиться:

–на законодательном уровне понятие «финансовые обязательства государства» не закреплено, хотя законодатель данное понятие использует;

–в Бюджетном кодексе РФ данное понятие не используется;

–в «Методических указаниях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств», утвержденных приказом

1 См.: Болтинова О.В. Финансовые обязательства государства // Сучасний стан та прерспективи развитку фiнансового права: Тези доп.Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23-24 листопада 2007 р / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП «Укртехноприiнт», 2007. С. 91–93.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

4 СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.

220