Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

финансовыми ресурсами является главным направлением деятельности любого государства в любой исторический период»1. Определяя финансовую деятельность государства (муниципальных образований) как деятельность по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач, И.В. Рукавишникова совершенно справедливо отмечала, что финансовая деятельность государства (муниципальных образований) осуществляется в соответствии с финансовой политикой государства2, при этом используя определение политики как системы целей и концептуальных идей, сформулированное представителями науки теории государства и права3.

Важно при определении финансовой деятельности государства не забывать о ее главной цели. В данном аспекте необходимо привести высказывание Н.А. Саттаровой, которая отмечала, что «конечной целью финансовой деятельности Российского государства является покрытие затрат на социаль- но-заказные программы»4.

Подробный анализ существующих в литературе точек зрения ученых по вопросу финансовой деятельности государства (до 2009 г.) провел А.И. Худяков, который обоснованно отмечает, что понятие финансовой деятельности государства было сформулировано в рамках юридической науки. Однако А.И. Худяков категорически возражал против взглядов тех ученых, которые полагают, что объектом финансовой деятельности государства могут выступать и негосударственные денежные фонды.

«Если же посмотреть учебную литературу по финансовому праву», – писал А.И. Худяков в 2001 г., – то нетрудно заметить, что в ней в качестве объекта финансово-правового

1Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 17.

2 Там же. С. 18.

3См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 215.

4См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве: монография. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. С. 75.

51

Глава I

регулирования рассматриваются все виды денежных фондов, как государственные, так и негосударственные. Что же касается практики правового регулирования, то она также стоит на этой позиции. Фактически это означает, что денежные фонды негосударственных организаций, опосредуемые категорией «частные финансы», выступают объектом финансового права наравне с государственными денежными фондами, которые выражают государственные финансы». И далее А.И. Худяков отмечал, что «...сфера финансовой деятельности государства должна быть ограничена государственными денежными фондами»1.

Включение негосударственных денежных фондов в объекты финансовой деятельности государства не означает, по нашему мнению, установления единого правового режима для государственных и негосударственных денежных фондов. Мы отмечали, что государство и муниципальные образования, осуществляя финансовую деятельность, определяют, предусматривают правила игры в сфере финансов как для субъектов, действующих на праве государственной или муниципальной собственности, так и для субъектов, функционирующих на праве частной собственности, при этом подчеркивая, что более жесткие правила устанавливаются для первой группы субъектов2.

А.И. Худяков определял финансовую деятельность государства следующим образом: «Это деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов»3.

Особая позиция данного ученого выражается не только в отрицании возможности необоснованного, по его мнению,

1 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. 2001. С. 16, 17.

2См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 29.

3 Худяков А.И. Назв. соч. С. 19.

52

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

расширения сферы финансовой деятельности государства за счет включения в нее объектов негосударственных фондов денежных средств, но и в том, что А.И. Худяков вводит новый элемент в понятие финансовой деятельности государства – «создание денежной инфраструктуры страны», а также несколько изменяет триаду (образование, распределение, использование), применяемую авторами при характеристике финансовой деятельности государства, отражая организационный признак в использовании государственных денежных фондов. По нашему мнению, с одной стороны, неудачно применено слово «инфраструктура»1 при характеристике финансовой деятельности государства, обусловленной объективными потребностями развития общества, а с другой – организационный признак присущ всей финансовой деятельности государства, а не только использованию государственных денежных фондов.

Кроме того, совокупный общественный продукт общества и часть его – национальный доход – распределяются и перераспределяются в денежной форме, поэтому возникновение денежной системы также обусловлено объективной необходимостью, как и сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований.

А.И. Худяков также предлагал «несколько сузить понятие финансовой деятельности государства за счет исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных средств...»2.

Аналогичной точки зрения придерживался и Д.А. Лисицын, считая, что отношения по использованию денежных фондов предметом финансового права не выступают3.

Нам представляется, что слово «использование», широко применяемое в науке финансового права для характеристики

1Инфраструктура – отрасли экономики, научно-технических знаний, социальной жизни, которые непосредственно обеспечивают производственные процессы и условия жизнедеятельности общества. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: «А Темп», 2004. С. 250.

2 Худяков А.И. Основы теории финансового права. М., 1995. С. 33.

3 См.: Лисицын Д.А. Назв. соч. С. 11.

53

Глава I

финансовой деятельности государства, вполне отвечает сущности отношений, возникающих при ее осуществлении, и не выражает собой отношения обмена, т.е. товарно-денежные отношения по схеме Т–Д или Д–Т. «Использовать» означает воспользоваться (пользоваться) чем-нибудь, употребить с пользой1. Не в этом ли заключается, например, стадия исполнения бюджета, когда в соответствии с законом денежные средства направляются главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям и получателям для их дальнейшего употребления с пользой, т.е. в соответствии с финансовым планом. Слово «использовать», по нашему мнению, более объемное по содержанию, чем слово «расходовать» – тратить, употреблять на что-нибудь2. В основе слова «использовать» лежит правомочие, предоставленное кем-то для осуществления определенного им результативного действия. Слово «расходовать» – узкое по содержанию слово, предполагающее совершение конкретного действия. Вот почему, на наш взгляд, вполне уместно употреблять слово «использование» при характеристике финансовой деятельности, а слово «расходовать» применимо для гражданского оборота.

Финансовую деятельность государства можно определить как особый вид государственной деятельности, направленной на совершение организационных и иных действий органов государства, как правило, в правовой форме, в процессе распределения внутреннего валового продукта и части национального дохода общества путем образования, распределения (перераспределения), использования различных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для обеспечения финансовыми ресурсами функционирования органов государства всех трех ветвей власти, осуществления мероприятий по внутренней безопасности и обороне страны, выполнения национальных программ социально-экономического и культурного развития и удовлетворения иных потребностей общества. Органы

1 См.: Ожегов С.И., Н.Ю.Шведова. Назв. соч. С. 254.

2 Там же. С. 668.

54

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых для финансового обеспечения решения вопросов местного значения.

Финансовая деятельность государства в науке финансового права рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей – законодательной, исполнительной и судебной в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств (финансовых ресурсов), находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных социальных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности).

Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием также и процесс создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется в первую очередь в установлении определенных условий участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств (финансовых ресурсов). Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств (финансовых ресурсов) главным образом для целей налогообложения.

55

Глава I

Формы осуществления финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства.

Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлены наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств (финансовых ресурсов) для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Итак, финансовая деятельность – это особый вид человеческой деятельности, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленной наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленной на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций.

Понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов различных форм собственности (частная финансовая деятельность).

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это деятельность их органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, доходов от внешнеэкономической деятельности, доходов от ранее образованного богатства общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых государству для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в

56

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

деятельности соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товар- но-денежных отношений в обществе и при отсутствии которых немыслимо осуществление любой хозяйственной или како- го-либо иного вида деятельности.

В науке финансового права, как правило, изучается финансовая деятельность государства и муниципальных образований. И хотя представляется необходимым рассматривать финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве важнейших видов финансовой деятельности, но они не единственные. Государственному, в том числе правовому, регулированию подлежит финансовая деятельность всех хозяйствующих субъектов (в том числе в определенной степени и деятельность граждан), а не только финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований. При этом бесспорна ведущая роль финансовой деятельности государства, обеспечивающей финансовыми ресурсами жизнедеятельность всего общества в целом. Рассмотрим более подробно финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований.

Финансовую деятельность государства осуществляют органы всех трех ветвей власти. Поэтому вряд ли правомерно рассматривать финансовую деятельность государства, а также финансовую деятельность муниципальных образований только как управленческую деятельность1.

И.И. Веремеенко справедливо утверждает, что «...административное право регулирует управленческие отношения

вузком значении этого слова, т.е. отношения, возникающие

всфере деятельности органов управления, органов исполнительной власти в современной организации власти в РФ»2. Однако, на наш взгляд, непоследовательно сравнивать возникающие в процессе финансовой деятельности отношения

1 См.: Карасева М.В. Назв. соч. С. 18.

2 Веремеенко И.И. Назв. соч. С. 14.

57

Глава I

с отношениями, регулируемыми административным правом, т.к. субъектами финансовой деятельности являются не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти. Бесспорно, нельзя полностью утверждать, что управленческий характер не присущ в целом финансовой деятельности государства, поскольку он свойственен всей деятельности государства, которое выполняет функции социально-экономического управления обществом. В указанном ракурсе, по нашему мнению, и следует понимать формулировки, используемые в литературе, подобные следующим: «финансовая деятельность государства как механизм социального управления», «финансовая деятельность государства и муниципальных образований является важной и необходимой составной частью механизма социального управлени- я»1. Используя данные формулировки, авторы подчеркивают особую значимость финансовой деятельности государства и муниципальных образований для развития общества.

В свое время В.В. Бесчеревных, анализируя финансовую деятельность государства, отмечал: «По своему содержанию, методам и формам финансовая деятельность в большей своей части (выделено мною. – Э.С.) является разновидностью ис- полнительно-распорядительной управленческой деятельности и осуществляется органами советского государственного управления»2. Однако в дальнейшем В.В. Бесчеревных исследовал особенности финансовой деятельности органов государства всех трех ветвей власти. В чем особенность финансовой деятельности государства, осуществляемой его представительными, исполнительными и судебными органами?

Прежде чем рассмотреть особенности финансовой деятельности органов государства трех ветвей власти, автор считает необходимым высказать свою позицию по поводу имеющихся взглядов в юридической литературе о наличии «четвертой

1Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук., проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 98.

2Советское административное право: Основы управления народным хозяйством / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М.: Юридическая литература, 1981. С. 258.

58

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

самостоятельной ветви государственной власти – контрольной»1.

Все органы государства в пределах своей компетенции осуществляют различные виды государственного контроля, в том числе и в сфере финансов. Создание единого органа государственного контроля вряд ли будет способствовать его усилению, учитывая имеющееся многообразие видов и форм государственного контроля в различных сферах общественной жизни. Координация же контрольных действий и повышение персональной ответственности руководителей контролирующих органов за результаты своих проверок, на наш взгляд, будут способствовать укреплению законности в деятельности государства и муниципальных образований во всех сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов.

Итак, представительные органы государства, реализуя законодательную деятельность в области финансов (например, утверждая федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, устанавливая и вводя в действие налоги и сборы и т.д.), создают необходимые правовые условия для осуществления финансовой деятельности в стране в целом. И в этом смысле И.И. Веремеенко совершенно прав, утверждая, что если отношения, возникающие между Государственной Думой и Правительством при принятии Закона о федеральном бюджете, являются финансово-правовыми, то отношения между указанными субъектами по поводу принятия Семейного кодекса РФ будут семейно-правовыми, а Уголовного кодекса РФ – уголовно-пра- вовыми2. Однако нельзя не учитывать, что законодательные (представительные) органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета

1Боровский А.Б. Контроль: его сущность, цели и признаки. Право и государство: теория и практика, 2007. № 8 (32). С. 41–45.

2 См.: Веремеенко И.И. Назв. соч. С. 10.

59

Глава I

и бюджетов субъектов Федерации, которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с Бюджетной классификацией.

Органы исполнительной власти государства, осуществляя управленческую деятельность, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в области финансов, активно участвуют как в процессе создания, так и в процессе использования соответствующих фондов денежных средств, и не только на финансовое обеспечение своего функционирования, т.е. не только на финансирование аппарата управления, но и на развитие различных сфер общественной жизни.

Финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти как в процессе создания фондов денежных средств (взимание, например, государственной пошлины в соответствии с НК РФ при рассмотрении в определенных случаях исковых заявлений и жалоб), так и в процессе использования централизованного фонда денежных средств. В соответствии со ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится из федерального бюджета. Итак, финансовая деятельность государства осуществляется органами государства всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в пределах своей компетенции. Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, а в определенных случаях осуществляется непосредственно населением соответствующей территории. Каково же соотношение между понятиями «финансовая система», содержание, структура которой были предметом рассмотрения в § 1 настоящей монографии, и «финансовая деятельность государства»? Структура финансовой системы характеризует ее в состоянии «статики»; для функционирования финансовой системы, что и происходит в реальности, т.е. для приведения ее в состояние «динамики», необходима целенаправленная особая деятельность государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, которая получила, как отмечалось ранее, в науке финансового права название «финансовая деятельность», т.е. деятельность по

60