Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

органы. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов внутренних дел, следственных органов, их должностных лиц;

Раздел IV – Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов;

Раздел V – Налоговая декларация и налоговый контроль; Раздел V.1 – Взаимозависимые лица. Общие положения о

ценах и налогообложении. Налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами. Соглашение о ценообразовании;

Раздел V.2 – Налоговый контроль в форме налогового мониторинга;

Раздел VI – Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение;

Раздел VII – Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц.

На октябрь 2018 г. часть 2 Налогового кодекса Российской Федерации содержит следующие разделы:

Раздел VIII – Федеральные налоги;

Раздел VIII.I – Специальные налоговые режимы; Раздел IX – Региональные налоги и сборы; Раздел X – Местные налоги и сборы;

Раздел ХI – Страховые взносы в Российской Федерации.

В НК РФ, в отличие от БК РФ, например, в ст. 1 понятие «налоговое законодательство» не употребляется, а используются понятия «законодательство Российской Федерации о налогах и сборах», «законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах», «нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах».

При определении в Налоговом кодексе РФ понятия «законодательство Российской Федерации о налогах и сборах» законодатель использует данное понятие как совокупность Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В НК РФ содержится определение законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах. В соответствии со ст. 72 Конституции

121

Глава II

РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому законодатель использует понятие «законодательство субъектов Российской Федерации» как совокупность законов, принятых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В НК РФ используется и понятие «законодательство о налогах и сборах». Понятие «законодательство о налогах и сборах» применяется в Налоговом кодексе РФ как юридический прием с целью упрощения формулировок соответствующих статей НК РФ.

В систему источников финансового права, кроме названных выше, включается значительный массив федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций, приказов, иных нормативных правовых актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности. Большое значение для регулирования отношений в области банковского кредитования играют Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ1 и ФЗ «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. в ред. ФЗ от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ2. Правовые основы осуществления финансовой деятельности, ее основных направлений содержатся, как правило, в нормативных правовых актах, имеющих комплексный характер, т.е. в них включены нормы различных отраслей права. Такой характер имеет, например, ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4016 (в ред. ФЗ от 31 декабря 1997 г. № 157-ФЗ)3, другие федеральные законы, регулирующие страховые отношения, и в частности Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности

122

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

владельцев транспортных средств» от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ1, который вступил в силу с 1 июля 2003 г., за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. В систему источников финансового права входят нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, содержащие нормы, регулирующие финансовую деятельность государства и муниципальных образований.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ к источникам финансового права, как и других отраслей права, относятся международные конвенции, договоры, являющиеся составной частью правовой системы России2. Применительно к налогообложению в ст. 7 НК РФ почти текстуально воспроизведена указанная статья Конституции Российской Федерации.

Итак, нормативно-правовое регулирование отношений в области финансов, в каком бы объеме ни определять финансовое законодательство, должно быть отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Структура финансового законодательства должна соответствовать системе финансового права и отражать основные направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

1 СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720.

2Венская конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств

ипсихотропных веществ» от 20 декабря 1988 г. // Сборник важнейших документов по международному праву. Часть 2, особенная. М.: ИМПЭ, 1997. С. 479–516; Постановление Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. № 1711-1 «О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 42. Ст. 842; Страсбургская конвенция «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 8 ноября 1990 г. // СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203; Федеральный закон от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии

иконфискации доходов от преступной деятельности» // Российская газета. 2001. № 103. 31 мая.

123

Глава II

§2. СООТНОШЕНИЕ НОРМ ПУБЛИЧНОГО (ФИНАНСОВОГО) ПРАВА

И ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловлена объективными условиями общества, в котором действуют товарно-де- нежные отношения и в котором существует объективная потребность возникновения финансов и финансовой системы. В свою очередь, названные экономические категории (финансы и финансовая система) не могут проявиться, оказывать какое-либо влияние на развитие общества без планомерной деятельности государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Поэтому исследование соотношения норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права при регулировании финансовой деятельности государства

имуниципальных образований будет проводиться в рамках исследования проблем правового регулирования функционирования финансовой системы России. Финансовая система страны функционирует в результате деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов; полномочия, права и обязанности участников соответствующих отношений предусмотрены нормами права. И если элементы финансовой системы (финансовая система в статике) достаточно широко и непосредственно обсуждаются в экономической и правовой литературе, то связи между ее элементами (финансовая система в динамике) изучались только опосредованно – через исследование правовых институтов, регулирующих финансовую деятельность государства

имуниципальных образований, с помощью которых, по словам Н.И. Химичевой, «финансовая система приводится в действие». Н.И. Химичева пишет: «...от уровня (качества) правовых норм и правоприменительной деятельности в данной

124

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

сфере зависит эффективность действия финансовой системы

иреализация социально-экономической программы страны»1. Н.И. Химичева, безусловно, была права, когда в декабре 2002 г. на секции «Финансовое право» в рамках Общероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» подчеркнула, что «правовой основой функционирования финансовой системы является финансовое право, опосредующее общественные (экономические) отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств»2.

Рассматривая финансы, финансовую систему, Е.Ю. Грачева

иО.Н Горбунова отмечали, что система правовых институтов регулирует каждое из звеньев финансовой системы. «Система правовых институтов», по их мнению, «обеспечивает систему фондов»3 (имеется в виду финансовая система. – Э.С.).

Важнейшей предпосылкой функционирования финансовой системы является осуществление финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями, как правило, в правовой форме, закрепленной нормами финансового права. Однако поскольку, по нашему мнению и мнению других исследователей, в финансовую систему наряду с государственными

иместными финансами входят частные финансы, порядок функционирования которых отличается от функционирования публичных (государственных и местных) финансов, постольку и правовой режим их должен существенно отличаться. Механизм формирования и функционирования публичных финансов исследовал А.Н. Козырин. «Публичные финансы, – как отмечает он, – представляют собой сферу столкновения

1 Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 30, 31.

2Соколова Э.Д. Современные проблемы науки финансового права // Сборник научных статей, посвященных 75-летию докт. юрид. наук, профессора, академика РАН ВШ Н.И. Химичевой / Под ред. Е.В. Покачаловой. Изд. ГОУВПО «Саратовская государственная академия права», 2003.

3Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2004. С. 10.

125

Глава II

различных, подчас противоречивых и разнонаправленных интересов: государственных, групповых, индивидуальных»1.

По проблеме соотношения публичных (государственных) и частных финансов высказывал свое мнение известный французский ученый П.М. Годме, который обращал внимание на то, что «...ни в коем случае нельзя забывать о функциональном различии между государственными и частными финансами»2.

Е.Ю. Грачева, О.Н Горбунова, анализируя соотношение публичных и частных финансов, подчеркивали, что государственное регулирование публичных и частных финансов выражается по-разному3. Однако в юридической литературе преобладает мнение о том, что финансовое право как отрасль публичного права опосредует только общественные отношения, возникающие в процессе функционирования публичных финансов, хотя при этом и не отрицается, что в сфере публичных и в сфере частных финансов возникают сходные ситуации. Так, А.Н. Козырин, отмечая, что «публичные финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы – объект частноправового регулирования»4, несколько позже приходит к выводу, что, «несмотря на то что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта, он в определенной степени (через проверку составления налоговых деклараций, предоставления частным предпринимателям субсидий и кредитов, выполнения ими государственных заказов и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности»5.

А.И. Худяков, исследуя финансовую деятельность государства как сферу финансового права, отмечал, что «предметом финансового права выступают все без исключения отношения,

1Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 3.

2 Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 41.

3Финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2004. С. 11.

4 Козырин А.Н. Назв. соч. С. 6.

5 Там же. С. 27.

126

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т.е. все финансово-экономические отношения»1.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципального образования, опосредуются, как правило, нормами финансового права. Однако одновременно полагаем, что в определенной части финансовое право регулирует и отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности, т.е. сфера применения норм финансового права расширяется и не ограничивается только публичными финансами.

Детальное изучение взглядов юристов (2009 г.) на элементы финансовой системы подтверждает вывод о том, что ученые включают в финансовую систему в качестве ее самостоятельного звена (элемента) финансы предприятий и организаций, вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют. Так, Н.И. Химичева писала: «Финансы предприятий, организаций, учреждений как обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности (выделено мною. – Э.С.), на основе которых функционирует данное звено финансовой системы». Отмечая, что «финансы предприятий – исходное звено, основа всей финансовой системы...», Н.И. Химичева, однако, исследует только правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий (коммерческих организаций)2.

Нампредставляется,чтоопределенныеотношения,возникающие при создании фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности и привлекаемых в дальнейшем для формирования фондов

1 Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 60.

2Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 27, 265 и далее.

127

Глава II

бюджетной системы, а также возникающие при осуществлении государственного финансового контроля за указанными процессами, регулируются нормами финансового права, т.е. нормами публичного права. Нами уже подчеркивалось, что, не отрицая ведущей роли финансового права в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, следует обратить внимание и на роль других отраслей права, опосредующих данные общественные отношения, в частности на нормы гражданского права.

Поэтому достаточно трудно согласиться с утверждением А.И. Худякова, что «...любое общественное отношение выступает предметом лишь одной, совершенно определенной отрасли...»1.

Общественные отношения, возникающие в той или иной сфере человеческой деятельности, как нам представляется, значительно разнообразнее и богаче по содержанию, чем отдельные отрасли права, традиционно их опосредующие. Вероятно, этим и объясняется, что при разграничении отраслей права в теории государства и права принимаются во внимание не только предмет правового регулирования, который, бесспорно, остается важнейшим отличительным признаком самостоятельности отрасли права, но и другие признаки, в частности метод правового регулирования.

В условиях развития рыночных отношений в России законодатель неслучайно установил принципиально новую норму, ранее неизвестную нашему праву2. В п. 3 ст. 2 ГК РФ закреплено, что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». А как известно, и в Налоговом кодексе РФ, и в

1 Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 62, 63.

2К сожалению, в своем фундаментальном труде «Основы теории финансового права» 1995 г. А.И. Худяков не проанализировал указанную норму.

128

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Бюджетном кодексе РФ имеются не только отсылки к гражданскому законодательству, но содержатся нормы, характерные для гражданского права и закрепляющие гражданско-право- вые способы регулирования финансовых отношений, что, по нашему мнению, свидетельствует о тенденциях интеграции в правовой сфере1.

В связи с этим возникают вопросы о природе правовых институтов, регулирующих данные отношения, а также о характере отношений, урегулированных указанными правовыми институтами.

Финансовое право является основной отраслью российского права, в соответствии с правовыми нормами которой в основном функционирует финансовая система России.

Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие при распределении валового общественного продукта и части национального дохода общества, дохода от внешнеэкономической деятельности, ранее созданного дохода в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных средств централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), доходов от внешнеэкономической деятельности, накопленных богатств, необходимых государству и муниципальным образованиям для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций в условиях действия товарно-денежных отношений. Финансовое право, его структурные подразделения – подотрасли, институты, подинституты – опосредуют общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании фондов денежных средств (финансовых ресурсов), входящих в финансовую систему страны, по-разному, в зависимости от сущности этих отношений и природы создаваемых фондов.

Рассмотрим более подробно правовое регулирование отношений между звеньями финансовой системы.

1См.: Соколова Э.Д. Назв. соч.; К вопросу о дифференциации и интеграции в Российском праве: тезисы в материалах научно-практической конференции «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения». М.: СГАП, 2001. С. 167.

129

Глава II

Важнейшим звеном финансовой системы, что не вызывает ни у кого сомнения, является бюджетная система, которая в соответствии с БК РФ включает в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования)1. Все звенья финансовой системы связаны с бюджетной системой, которая играет существенную роль в формировании и использовании всех фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны. Указанные взаимоотношения, однако, различаются между собой и поэтому требуют различного правового регулирования, установления различного правового режима. Отношения элементов финансовой системы с бюджетной системой и отношения внутри самой бюджетной системы опосредуются в основном нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют важнейшую подотрасль финансового права – бюджетное право.

Нормы бюджетного права устанавливают структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулируют формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентируют бюджетный процесс, устанавливают государственный финансовый контроль, меры бюджетного принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное право регулирует важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований – бюджетную деятельность – основное, но не единственное направление их

1В литературе высказывались мнения о нецелесообразности включения в бюджетную систему названных государственных внебюджетных фондов. См.: Бит-Шабо И.В. Государственные социальные внебюджетные фонды как субъекты финансовых правоотношений: монография / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Е.В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2015.

130