Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

относятся экономические отношения, сопутствующие образованию, распределению и использованию (расходованию) фондов денежных средств1. Отмечая удачное применение слова «сопутствующие», мы в свое время отмечали, что недостаточно обоснованно было включение сопутствующих отношений, возникающих в денежной системе, в том числе и при эмиссии денежных средств, в сфере валютного регулирования и налогообложения, в финансовую систему в качестве ее элемента, поскольку это ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории2.

Следует согласиться с мнением Е.М. Ашмариной, что учетные системы тесно связаны и пересекаются с финансовым контролем, который входит в предмет финансового права3, поэтому вполне обоснованно в качестве предмета правового регулирования финансового права рассматривать и соответствующие учетные отношения. Однако это не означает, по нашему мнению, что общественные отношения, возникающие по установлению и ведению тех или иных учетных систем в государстве, урегулированные нормами финансового права, включаются в финансовую систему в качестве ее отдельного звена (элемента)4.

Необходимость расширения предмета финансового права обосновывается в научных исследованиях и других ученых5.

Исследуя дискуссионные вопросы предмета финансового права, И.В. Рукавишникова правильно отмечает, что понятие

1См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 28–31.

2См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 93.

3См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А.

Финансовый контроль: учебное пособие. М.: Издательский дом «Камерон», 2004.

4 См.: Ашмарина Е.М. Назв. соч. С. 31, 32.

5См.: Ручкина Г.Ф. Теоретические основы финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации. М.: ИД «Юриспруденция», 2004; Турбанов А.В. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансо- вый аспект). М., 2004.

101

Глава II

исостав предмета финансового права изменялись одновременно с правовым и юридическим режимами в обществе и государстве1.

Интересную точку зрения по данному вопросу высказал И.И. Веремеенко. Изучая предмет финансового права, он определяет его следующим образом: «Предметом финансового права являются управленческие отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и муниципальных образований, а равно их деятельности по контролю над соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов в целях обеспечения стабильности финансовой системы страны и, тем самым, решения всех стоящих перед государством задач, в том числе и задач охраны прав граждан»2. Это развернутое определение содержит два интересующих нас момента. Первый заключается в подчеркивании управленческого характера общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Второй – в распространении финансового права на регулирование частных финансов в форме контроля за соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов.

Ранее мы высказывались о невозможности использования понятий «управление», «управленческие отношения» для характеристики финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку ее осуществляют не только органы исполнительной власти, но и законодательной

исудебной власти. При осуществлении финансовой деятельности, на наш взгляд, возникают не управленческие, а организационные отношения, без которых, по справедливому замечанию И.И. Веремеенко, ни налог, ни пошлина сами по себе не

1 См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права: монография. М.: ОЛМА-Пресс, 2004. С. 9.

2Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права // Актуальные вопросы административного и финансового права: сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО (У) МИД России, 2004. С. 20.

102

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

поступают в соответствующие фонды1. Второе положение И.И. Веремеенко мы полностью поддерживаем.

При определении, по нашему мнению, предмета финансового права целесообразнее использовать понятие «денежные» отношения, а не «имущественные», поскольку объектом последних, по поводу которых они возникают, могут быть не только денежные средства, но и другие вещи, а также имущественные права и обязанности.

В предмет финансового права, по нашему мнению, входят не только общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, но и часть общественных отношений, возникающих в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. В юридической литературе была обоснована иная позиция, согласно которой финансовое право, если иметь в виду децентрализованные фонды денежных средств, регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий2. Вряд ли с указанной точкой зрения можно полностью согласиться. Процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, должен в определенном порядке регулироваться и контролироваться государством и муниципальными образованиями, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются соответствующие налоги и сборы, а

также это необходимо для охраны и защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, учитывая экономические реалии развития России в современный период3.

Итак, предметом финансового права являются общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности,

1 См.: Веремеенко И.И. Назв. соч. С. 19.

2 Финансовое право: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 37.

3Финансовое право в вопросах и ответах / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 29.

103

Глава II

во всем своем многообразии. Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо выявить не только специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, т.е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, – это способ воздействия права на общественные отношения, система средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая общие правила поведения участников данных отношений, наделяя их юридическими правами и возлагая на них юридические обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. До сих пор вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным.

В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в системе права, пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего метода правового регулирования и не применяет «различные («разные») методы регулирования, а... использует так называемый административный метод»1. Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права являются «власть и подчинение», применяемые и другими отраслями публичного права, в частности административным правом, представители указанного направления

1 Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24–32.

104

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого при регулировании предмета финансового права.

Н.И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-власт- ные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. «Такой метод, – пишет Н.И. Химичева, – свойственен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности». И далее: «Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности»1. Финансово-пра- вовому методу не свойственен, как правило, принцип «субординации» – подчинение нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления, что характерно для метода административно-правового регулирования. Это и отличает главным образом финансово-правовой метод от адми- нистративно-правового метода.

И.В. Рукавишникова подчеркивает, что метод властных предписаний, применяемый при финансово-правовом регулировании, не означает отсутствия «вертикального подчинения», например, когда властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются со стороны их вышестоящих органов. Но И.В. Рукавишникова соглашается с Н.И. Химичевой, что для финансово-правового регулирования наиболее характерно

1 Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 41, 42.

105

Глава II

использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами1.

Утверждение, что финансово-правовому методу регулирования общественных отношений характерно, в отличие от административного метода, отсутствие, как правило, подчинения по принципу «субординации» и наличие функциональной подчиненности участников финансовых отношений, не означает, что административно-правовой метод построен только на принципе субординационной подчиненности.

Так, еще Б.М. Лазарев отмечал, что властные полномочия органов государства могут касаться не только подчиненных органов (субординация в чистом виде) или организаций, но могут распространяться и на неподчиненные органы или организации, в том числе общественные, и на граждан2.

Финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как рекомендации и согласования3. Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений, участники которых – юридически неравные и не находятся, как правило, в субординационном подчинении4.

Интересное исследование сущности метода финансового права провела И.В. Рукавишникова, по мнению которой характерной чертой финансово-правового метода является его обусловленность финансовой политикой государства и тесная связь с макроэкономической политикой государства. «Метод финансового права представляет собой разнообразный по набору способов правового регулирования механизм, при помощи которого осуществляется возникновение и движение финансовых правоотношений, определяются особенности правового положения, способов защиты прав и интересов участников

1Финансовое право: учебник / Под ред. Н.И. Химичевой М., 2003. С. 46–47; Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 120.

2 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 62.

3 См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 31.

4См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации: учебное пособие. М., 1996. С. 11, 12.

106

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

указанных отношений». И далее, рассмотрев структуру фи- нансово-правового метода, И.В. Рукавишникова предлагает следующее его определение: «Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства»1.

Правильно подчеркивая обусловленность метода финансового права спецификой предмета правового регулирования, что проявляется в его властном характере, автор, однако, без достаточных оснований, на наш взгляд, включает в определение метода правового регулирования признак, свойственный не методу, а предмету правового регулирования – имущественный характер2.

В литературе при исследовании метода финансового права некоторые ученые придерживаются позиции, согласно которой финансовое право использует диспозитивный метод правового регулирования3. Также широкое распространение в юриспруденции получила концепция о применении при регулировании публичных общественных отношений договорного метода, при этом обосновывается появление таких видов публичных договоров, как административно-правовой договор, финансово-правовой договор4.

Использование диспозитивного метода правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нам представляется недостаточно обоснованным, поскольку нормы финансового права всегда

1Рукавишникова И.В. Метод финансового права: монография. М.: Олма-Пресс, 2004. С. 72.

2Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 66.

3 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан (Общая часть), 2001. С. 59.

4См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 15; Рукавишникова И.В. Назв. соч. С. 215–237; Худяков А.И. Назв. соч. С. 58; Горбунова О.Н. Доклад «Предмет и система финансового права». Международная научно-практическая конференция по проблемам финансового права (Бюджет – налоги – банки) // Государство и право. 1998. № 10. С. 11.

107

Глава II

носят императивный характер независимо от их формы выражения и не могут быть изменены участниками правоотношения по своему усмотрению.

Относительно возможности применения при регулировании публичных общественных отношений правовой конструкции «договор» мы высказали свое отношение при анализе норм гражданского законодательства в правовой основе финансовой системы1. Однако необходимо подчеркнуть, что, бесспорно, в условиях развития рыночных отношений наблюдается процесс применения договорного метода регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов.

Изучив имеющиеся взгляды ученых на финансовое право, на его предмет и метод правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о сущности финансовой системы страны, объединяющей фонды денежных средств, образующиеся на основе различных форм собственности, в том числе и на праве частной собственности, и проявляющейся в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права.

Финансовое право – это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность (систему) норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в результате распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, методом «власти и подчинения», основанном, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности2.

1 См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. С. 107, 108.

2Рассматривая финансовое право как публичную отрасль российского права, необходимо иметь в виду, что в свое время известный дореволюционный ученый К. Кавелин

108

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как основная разновидность финансовой деятельности, направленная на финансовое обеспечение потребностей общества, опосредуется нормами финансового права. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, существует в определенной форме, именуемой в юридической литературе также источником права.

В теории права ведется долголетняя дискуссия о соотношении понятий «источник права» и «форма права». По указанной проблеме высказаны различные взгляды. Большинство ученых отождествляют эти понятия, рассматривая источник права и форму права как синонимы. По мнению В.С. Нерсесянца, источник права – «это официально определенные формы выражения содержания права»1.

Позиция иных ученых выражается в том, что они хотя и признают тесную связь между ними, но отрицают возможность отождествления рассматриваемых дефиниций2.

Существует и такая позиция, при которой понятия «источник права» и «форма права» – самостоятельные категории3.

Известный ученый И.Б. Новицкий по этому поводу заявлял: «Выражение “источник права” имеет двухтысячный возраст, однако и до настоящего времени оно не вполне ясно»4.

Мы разделяем позицию тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями.

подчеркивал условность деления на публичное и частное, отмечая, что «...граница между публичнымъ и частнымъ, как мы ихъ определили, проводится иначе, колеблется, изменяется. Одно и то же юридическое отношенiе можетъ иметь сегодня частный, завтра публичный характеръ...» // Что есть гражданское право и гдъ его предълы? Один изъ современныхъ юридическихъ вопросовъ. Санкт-Петербургъ, 1864. С. 3.

1 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. М., 1999. С. 400.

2Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 329.

3См.: Иоффе О.С. Избранные труды. В 4 т. Т. II. Советское гражданское право. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 59.

4 Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. С. 6.

109

Глава II

Одним из самых распространенных и важных источников (форм) права в юриспруденции признаются нормативные правовые акты. «Под нормативными правовыми актами понимают акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правило общего характера»1. Они издаются многочисленными органами государства и муниципальных образований, имеют различную юридическую силу. Все нормативные правовые акты занимают в зависимости от своей юридической силы определенное место

виерархии нормативных правовых актов, на вершине своеобразной пирамиды которой находится Конституция РФ. Каково же соотношение понятия «нормативные правовые акты» как источники (формы) права и понятия «законодательство»,

втом числе финансовое законодательство?

Влитературе отмечалось, что легального определения законодательства, в том числе финансового законодательства, нет2. Более того, общеправовой классификатор отраслей законодательства Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 21713, был отменен Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2003 г.

Традиционно в прошлом столетии в юриспруденции понятие «законодательство» толковалось как совокупность различных нормативных правовых актов, содержащих нормы той или иной отрасли права, при этом подчеркивалось, что отрасль законодательства может включать в себя нормы и других отраслей права.

Впоследние годы законодатель стал употреблять понятие «законодательство» не в традиционном понимании этого слова, а несколько в ином объеме. «Под системой законодательства, – отмечает С.Н. Кожевников, – в юридической литературе

1Теория государства и права: учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 1996. С. 124.

2См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебное пособие. 2-е изд., исп. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 31.

3Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 4935.

110