Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы, проверяет их соблюдение. Государственный финансовый контроль Банк России осуществляет также при государственной регистрации кредитных организаций, выдаче им лицензий для проведения различных операций, в том числе и валютных, при отзыве лицензий и т.д. Проблемы правового регулирования деятельности ЦБ РФ в современных условиях развития нашей страны, в частности как мегарегулятора, исследованы в монографиях Т.Э. Рождественской и А.Г. Гузнова. Авторы подчеркивают, «…в рамках современного банковского права банк изучается и как специфическая корпорация, способная осуществлять специфические действия, так называемые банковские операции (уровень частноправового регулирования), и как целостность, как банковская система, находящаяся под банковским надзором, взаимодействующая с денежной системой и иными подсистемами финансовой системы (уровень публично-правового регулирования»)1.

Министерство финансов Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), как отмечалось в главе I настоящей работы, действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3291. В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной

1Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: монография. М.: Проспект, 2016. С. 20.

241

Глава IV

стоимости товаров и транспортных средств, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, применения контрольно-кассовой техники, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (для этой цели оно осуществляет обеспечение мониторинга) и другие функции. Роль и значение Министерства финансов Российской Федерации значительно возросли в современных условиях развития нашей страны. Этим и объясняется, что в настоящее время министр финансов Российской Федерации является первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации.

Усложнение обстановки на международной арене в связи с введением и сохранением некоторыми зарубежными странами, в том числе и США, экономических санкций и необходимостью использования нестандартных мер внесло коррективы и в функции Министерства финансов Российской Федерации. Данное министерство осуществляет межведомственную координацию по вопросам разработки и реализации мер по снижению негативного влияния и противодействию ограничительным мерам в финансовой сфере в отношении Российской Федерации

ироссийских юридических лиц. В указанных же целях Министерство финансов Российской Федерации взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями. Министерство финансов Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе непосредственно осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Оно осуществляет координацию

иконтроль деятельности находящихся в его ведении (2018 г.) федеральных служб: Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка.

Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль (внутренний государственный финансовый контроль):

242

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

–при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

–при заключении от имени Российской Федерации договоров o предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

–при управлении государственным долгом РФ;

–при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

–при проведении конкурсов и заключении государственных контрактов на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и т.д.

Значительная роль в осуществлении общегосударственного финансового контроля (государственного внутреннего финансового контроля) отводится налоговым органам.

Федеральная налоговая служба.

Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, происходившими в нашей стране. В своем развитии система налоговых органов прошла, по нашему мнению, несколько этапов.

1-й этап – март 1991 г., период, когда еще существовал СССР.

Всоответствии с Законом РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г. № 943-11 при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством.

2-й этап – декабрь 1991 г., подписано Соглашение о распаде СССР. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 3402 было утверждено Положение о Государственной налоговой службе РФ, которым предусматривалось,

1 ВВС. 1991. № 15. Ст. 493.

2 Российская газета. 1992. 13 янв.

243

Глава IV

что органы этой службы составляют самостоятельную единую централизованную систему контроля над соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ выводилась из структуры Министерства финансов РФ и состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

3-й этап развития – декабрь 1998 г. Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

4-й этап – март 2004 г. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации1. Главной задачей Федеральной налоговой службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Федеральная налоговая служба:

– проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

1 Российская газета. 2004. 12 марта.

244

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

–производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, бюджетных смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, в том числе

истраховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

–организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

–осуществляет функции органа валютного контроля и другие функции.

Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Создание данного органа исполнительной власти в 2001 г. было обусловлено необходимостью противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,

ифинансированию терроризма, который по своему масштабу и характеру приобретал такую опасность, что требовалась максимальная координация совместных действий различных государств в борьбе с ним. В литературе отмечалось, что мировой опыт в области противодействия легализации «преступных» доходов насчитывает более десятка лет. Поэтому изучение указанного опыта необходимо для теории и практической деятельности в данной сфере общественной жизни России. В связи с этим К.С. Бельский подчеркивал, что «без контактов с зарубежными специалистами и их работами любая наука обречена на застой»1.

Правовой основой осуществления на международном уровне борьбы с отмыванием денежных средств являются международные соглашения. Первоначальные меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, как отмечалось в литературе, были направлены на доходы, получаемые от наиболее тяжких преступлений, таких как распространение и сбыт наркотиков. 20 декабря 1988 г. в Вене

1 Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994. С. 71.

245

Глава IV

была подписана Конвенция Организации Объединенных Наций «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ»1. Указанную Конвенцию подписали около 170 стран. Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. № 1711-1 «О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» была ратифицирована данная Конвенция, подписанная от имени СССР 19 января 1989 г.2 8 ноября 1990 г. в г. Страсбурге Советом Европы была принята Конвенция «Об отмывании, выявлении, изъятии

иконфискации доходов от преступной деятельности»3. В ст. 1 указанной Конвенции было дано более четкое, чем ранее, определение «доходов». Под доходами стали понимать любую экономическую выгоду, в какой бы форме она ни проявлялась. Данная Конвенция была подписана и ратифицирована Россией в мае 1999 г.4 В соответствии с названными конвенциями были выработаны единые принципы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, названы физические

июридические лица, которые обязаны были предпринимать установленные меры по борьбе с отмыванием капиталов, в частности инвестиционные компании, кредитные (организации) фонды, объединяющие трастовые счета, аудиторы, казино5 и т.д.

Вразвитие положений Страсбургской конвенции в целях избежания потери доверия граждан к банковской системе, обеспечения координации действий государств – участников конвенции, Советом Европы принимались соответствующие директивы, которыми не только определялись цели и результаты создания системы противодействия легализации

1 Сборник важнейших документов по международному праву. Ч. 2, особенная. М.: ИМПЭ, 1997. С. 479–516.

2 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 42. Ст. 842.

3 СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 2003.

4 СЗ РФ. 1999. Ст. 2363.

5См.: Коттке К. «Грязные» деньги – как с ними бороться? Справочник по налоговому законодательству в области «грязных» денег / Коттке К. Перевод 9-го нем. изд. М.: Дело и Сервис, 2005. С. 157.

246

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

доходов, полученных преступным путем, но и предоставлялось право национальным властям самим определять, в какой форме, посредством каких процедур и механизмов эти цели должны быть достигнуты1.

Подробный анализ международных подходов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в том числе и в банковском секторе экономики, провел (в 2006 г.) М.И. Филимонов2.

Всоответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г.

№115-ФЗ «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма»3 и Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). В средствах массовой информации данный Комитет назвали финансовой разведкой. В связи

среорганизацией федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. Комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, находящуюся в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 3074, Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

1Европейское право: учебник для вузов / Под общей ред. докт. юрид. наук, профессора Л.М. Энтина. М.: Издательство «Норма» (Издательская группа Норма-Инфра-М), 2002. С. 89.

2См.: Филимонов М.И. Роль Банка России в системе финансового мониторинга в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 43–71.

3 Российская газета. 2001. 9 авг.

4 Российская газета. 2004. 26 июня.

247

Глава IV

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет разнообразные полномочия, в частности контроль и надзор над выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; контроль над операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; в соответствии с федеральными законами приостановление операций с денежными средствами или иным имуществом; сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ, и т.д.

В соответствии с названным Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (в ред. ФЗ от 16 ноября 2005 г.) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» между Федеральной службой по финансовому мониторингу и Банком России было подписано Соглашение об информационном взаимодействии1, согласно которому Банк России по письменному запросу ФСФМ предоставляет ей информацию и документы, необходимые данной федеральной службе для выполнения возложенных на нее функций. Анализ, проведенный М.И. Филимоновым, показал, что осуществление ФСФМ функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении кредитных организаций возможно только при непосредственном участии Банка России и что Банк России является единственным надзорным органом, осуществляющим такого рода «помощь» Росфинмониторингу2. С сентября 2007 г.

1 Вестник Банка России. 2004. № 30.

2См.: Филимонов М.И. Роль Банка России в системе финансового мониторинга в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 107.

248

Финансовый контроль – важнейшая составляющая финансовой деятельности...

Федеральная служба по финансовому мониторингу находится в ведении Президента Российской Федерации.

Из данной монографии исключен материал, посвященный исследованию деятельности ликвидированных и не функционирующих в настоящее время Федеральной службы финан- сово-бюджетного надзора и Федеральной службы страхового надзора, созданных в 2004 г. в связи с началом проведения реформы по реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти.

Однако проведенное в свое время исследование деятельности названных федеральных служб позволило автору настоящей монографии сделать вывод: данные федеральные службы выполняли не только надзорные функции, но и контрольные. Их компетенция была более широкая, чем это следовало из их наименования. Вопрос о соотношении понятий «надзор» и «контроль» остается дискуссионным до настоящего времени. По нашему мнению, понятие «контроль» включает в себя и осуществление надзорных функций. Контроль – это «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»; для наблюдения «за кем-нибудь или за чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил» создаются соответствующие органы, которые осуществляют надзор: технический, пожарный, прокурорский1.

Итак, общегосударственный финансовый контроль осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Президент Российской Федерации, законодательные органы субъектов РФ, исполнительная власть РФ – Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ, а также такие субъекты, как: Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Министерство финансов РФ и четыре федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов: Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка. Федеральная служба по финансовому мониторингу в настоящее время находится в ведении Президента Российской Федерации.

1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 292, 379.

249

Глава IV

Вторым подвидом государственного финансового контроля является ведомственный финансовый контроль. Он осуществляется в министерствах, службах, агентствах и других органах исполнительной власти руководителями соответствующих органов исполнительной власти и созданными в них контрольно-ревизионными подразделениями, подчиненными непосредственно, как правило, руководителю органа исполнительной власти.

Третий подвид государственного финансового контроля – это внутрихозяйственный государственный финансовый контроль. Он организуется на предприятиях и в организациях, функционирующих на праве государственной собственности (федеральных унитарных предприятиях, в том числе казенных; унитарных предприятиях субъектов РФ, в казенных учреждениях), и осуществляется руководителями соответствующих государственных предприятий, организаций, финансовыми отделами, бухгалтерией.

К негосударственному финансовому контролю относится местный финансовый контроль, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовой базой осуществления местного финансового контроля являются федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие финансовый контроль, а также муниципальные правовые акты, регулирующие данную сферу общественной жизни.

Представительные органы муниципальных образований осуществляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, утверждении отчета о его исполнении, установлении местных налогов, установлении порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и т.д.

Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления осуществляют местный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, владении, пользовании и распоряжении имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, и при решении иных вопросов местного значения.

250