Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

Государственные финансы включают в себя:

1.Бюджет страны.

2.Внебюджетные фонды (социального страхования, занятости населения (ныне отмененный. – Э.С.), обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд и другие).

3.Государственный кредит.

Финансы предприятий, учреждений и организаций соответственно объединяют:

1.Финансы предприятий, функционирующих на коммерческих началах.

2.Финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.

3.Финансы общественных объединений.

Институт кредитования образуют отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд.

Всфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам страхования: социальное страхование, личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков, перестрахование1.

Всвязи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР,

изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.) в финансовой системе Российской Федерации, по мнению Н.И. Химичевой, в последующее десятилетие произошли существенные изменения. Эти изменения, как считала Н.И. Химичева, коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой. На современном этапе развития России в состав ее финансовой системы, как полагала Н.И. Химичева, входят:

1 См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев Г.С. Назв. соч. С. 7.

31

Глава I

–бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;

–внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;

–финансы предприятий, организаций, учреждений;

–финансы страхования;

–кредит (государственный, муниципальный и банковский)1.

При этом Н.И. Химичева подчеркивала, что развитие финансовой системы РФ связано с использованием зарубежного опыта.

О.Н. Горбунова, анализируя финансовую систему России, также отмечала, что ее формирование в условиях развития рыночной экономики происходило под влиянием зарубежной практики по созданию фондов денежных средств, в частности создания различных внебюджетных фондов. В соответствии с этим финансовую систему составляют следующие фонды денежных средств:

1. Бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления.

2. Государственные внебюджетные фонды (гл. 17 БК РФ).

3. Фонды, консолидированные в бюджете.

4. Внебюджетные децентрализованные фонды.

5. Фонды страхования.

6. Кредит (государственный и банковский).

7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсные фонды)2. В совместной работе О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечали, что финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие

1 Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, проф., докт. юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 3; Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 21; Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 23.

2Финансовое право: учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 15; Финансовое право: учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 20; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Издательство ООО «Профобразование», 2003. С. 67.

32

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

им правовые институты (точнее сказать, им (фондам) соответствуют правовые институты, которые в финансовую систему РФ, конечно, не входят. – Э.С.):

1.Государственные финансы.

2.Финансы хозяйствующих субъектов.

3.Местные финансы.

4.Фонды страхования.

5.Кредит (государственный и банковский)1.

В финансовую систему, по мнению Ю.А. Крохиной, входят следующие звенья:

1.Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, областными) и местными бюджетами.

2.Внебюджетные государственные и муниципальные фонды.

3.Кредит (государственный, муниципальный, банков-

ский).

4.Финансы имущественного и личного страхования.

5.Финансы предприятий различных форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства2.

Нами предлагалась несколько иная структура финансовой системы, основа построения которой определялась бы формой собственности на соответствующие фонды денежных средств. Исходя из указанной позиции, основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ, финансовая система рассматривалась как совокупность трех основных звеньев:

– государственных финансов;

– местных финансов;

– частных финансов3.

1 Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 10.

2См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. докт. юрид. наук, проф. М.В. Карасевой. М.: Издательство «Норма» (Издательская группа Норма-Инфра М), 2001. (Краткие учебные курсы юридических наук.) С. 7.

3Финансовое право: учебник / Под ред. проф. Е.Ю.Грачевой. М.: Право и закон, КолосС, 2003. С. 12.

33

Глава I

Указанные звенья, в свою очередь, подразделяются на отдельные виды. Так, государственные финансы состоят из централизованных и децентрализованных финансов. К централизованным государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, а также госкредит. Децентрализованные государственные финансы включают в себя фонды денежных средств ЦБ РФ (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной собственности или на праве смешанной формы собственности, в части, принадлежащей государству; фонды государственных унитарных предприятий (в том числе казенных), а также фонды государственных учреждений, создаваемые в результате их экономической деятельности, приносящей доходы, оставляемые в их распоряжении в соответствии с законом. Соответственно, местные финансы включают: местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных унитарных предприятий (в том числе казенных), фонды муниципальных учреждений, создаваемые в результате экономической деятельности, приносящей доходы при условии оставления денежных средств в их распоряжении. К местным финансам относятся также разовые добровольные сборы средств населения.

Частные финансы – это фонды денежных средств, создаваемые юридическими лицами и иными организациями, функционирующими на праве частной собственности, в том числе и иностранными хозяйствующими субъектами, а также денежные средства физических лиц и главным образом предпринимателей, действующих без образования юридического лица. В ка- кой-то степени мы разделяем точку зрения А.З. Дадашева, хотя прекрасно понимаем, что денежные средства населения, находящиеся в их собственности (владении, пользовании и распоряжении), оказывая существенное влияние на функционирование финансовой системы страны, почти не подлежат государственному, в том числе правовому, регулированию и как бы выпадают из единой целостной финансовой системы страны.

34

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

Считаем необходимым уточнить ранее сформулированную нами позицию относительно структуры финансовой системы страны. Финансовая система страны нами рассматривается теперь как совокупность четырех звеньев:

–государственных финансов;

–местных финансов;

–частных финансов;

–иных финансов.

Три звена подразделяются на рассмотренные ранее отдельные виды. Четвертое звено финансовой системы включает в себя, в частности, фонд страхования вкладов граждан, который можно отнести к иным формам собственности, закрепленным Конституцией РФ. Государственная корпорация (АРКО), становясь собственником, по мнению А.В. Турбанова, использует имущество не в частных интересах, а «в публичных интересах, интересах всего общества, что является характерной чертой публичной собственности»1.

Вопросы функционирования, сущность финансовой системы были предметом исследования не только специалистов в области финансовой науки и науки финансового права, но в той или иной плоскости интересовали специалистов других отраслей знаний.

Так, А.В. Столярова, рассматривая правовое регулирование рынка ипотечного кредитования в Российской Федерации, отмечала самобытность финансовой системы, что не могло не отразиться на становлении российской ипотечной системы2.

1Турбанов А.В. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансовый аспект). М., 2004. С. 80–82. См. также: Фатьянов А.А. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Особенности административно-правового и граждан- ско-правового статуса // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.С. Дугенец, докт. юрид. наук, проф. В.И. Майоров. М.: ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008. С. 66, 67.

2См.: Столярова А.В. Правовое регулирование рынка ипотечного кредитования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 84.

35

Глава I

Приведенный анализ различных точек зрения ученых-ю- ристов, занимающихся (до 2009 г.) проблемами финансовой системы, свидетельствует о некотором единодушии в определении ее структуры с небольшими различиями, не имеющими особого значения1.

Интересное исследование существующих в названный период в научной литературе точек зрения ученых по проблеме финансовой системы в тот период провел И.И. Веремеенко, который установил, что, «несмотря на различные подходы (экономический, юридический, институциональный и т.п.), а также учитывая трансформацию взглядов специалистов по мере развития финансового законодательства, должны констатировать, что имеющиеся расхождения в своей массе не принципиальны, говоря математическим языком, они столь незначительны, что ими можно пренебречь, за исключением трех». В частности, И.И. Веремеенко отмечал, что понятие «финансы» нельзя трактовать слишком узко – исключительно как государственные денежные ресурсы, поскольку появились и функционируют, например, финансы различных кредитных организаций2.

Своеобразную позицию по вопросу о структуре финансовой системы занимала М.В. Карасева3. По ее мнению, в рассматриваемое время финансовая система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:

1.Бюджетные фонды.

2.Внебюджетные фонды.

3.Государственный и муниципальный кредит.

4.Страховые фонды.

5.Финансы предприятий и организаций.

1 Кроме названных ранее работ, в которых анализируется понятие «финансовая система», следует обозначить и работу А.И. Худякова «Финансовое право Республики Казахстан». Алматы, 1995. С. 14–18; Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Баспа», 2001. С. 30–42.

2См.: Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права. Актуальные вопросы административного и финансового права: сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО (У) МИД России, 2004. С. 6, 7.

3См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 11, 36; Финансовое право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 20.

36

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

М.В. Карасева не включала в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, – писала М.В. Карасева, – финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». И из чего делается вывод, что «банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации»1.

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям: кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышлен- ных групп в России2. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными

1 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 36.

2Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О финансово-промышленных группах» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697; Финансово-промышленные группы: зарубежный опыт и реалии России. Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации. 1996.

37

Глава I

организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющие значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг).

Н.И. Химичева, анализируя экономическую литературу, отмечала, что и в ней было высказано суждение об исключении из состава финансовой системы кредита в связи с присущими ему особенностями. При этом совершенно справедливо Н.И. Химичева замечала, что «ссылка на наличие особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы. Взаимодействует с ними и кредит»1.

Аналогичную позицию в отношении структуры финансовой системы, включающей в свой состав фонды кредитных организаций, занимала И.В. Рукавишникова, которая подчеркивала, что «нормальное функционирование банков служит основой функционирования всей финансовой системы государства. Банковская система – это важный объект финансово-право- вого регулирования, поскольку банки являются участниками правоотношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства»2.

Все ученые, рассматривающие финансовую систему, подчеркивали, что центральное место в финансовой системе страны принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и иных публичных образований. Все звенья финансовой системы так

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 24.

2Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 43.

38

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

или иначе связаны с бюджетной системой. Через бюджетную систему государства распределяется до 40% национального дохода1. Неслучайно, что в изданном в 1981 г. Всесоюзным юридическим заочным институтом Сборнике научных трудов, посвященном проблемам совершенствования финансовой системы, пять авторов из восьми (Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова, Б.С. Кочетков, С.М. Потапова, И.Г. Кутафина) в своих статьях рассматривали вопросы бюджетного права в том или ином аспекте. Остальные статьи были посвящены правовым основам деятельности Госбанка СССР (М.Л. Коган), месту финансового контроля в системе финансового права (Н.А. Ковалева), субъектам финансового права (Л.Г. Кучейник)2.

В 2000-е гг. ученые при исследовании сущности финансовой системы России стали проводить грань между финансовой системой государства и финансовой системой общества (страны). Анализируя структуру финансовой системы страны (Республики Казахстан. – Э.С.), А.И. Худяков обоснованно утверждал, что в основе ее формирования лежит деление финансов на частные и государственные. Частные финансы, по мнению А.И. Худякова, включают в себя такие основные институты, как: 1) финансы организаций (коммерческих и некоммерческих); 2) финансы страховых организаций; 3) финансы банков; 4) финансы негосударственных специальных фондов (например, негосударственные пенсионные фонды). Государственные финансы, по его мнению, включают в себя следующие финансово-экономические институты: 1) бюджетная система; 2) внебюджетные целевые фонды; 3) финансы государственного страхования (если такое страхование существует в данной стране); 4) финансы государственных банков (если такие банки существуют); 5) финансы государственных предприятий и учреждений, а также центров хозяйственных систем (органов государственного управления). И далее А.И. Худяков делает вывод, что институты, входящие в состав

1 Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 14.

2Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период: сборник научных трудов / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Е.А. Ровинский. М., 1981.

39

Глава I

частных и государственных финансов, в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, – финансовую систему собственно государства1.

Об этом же заявила и М.Ф. Ивлиева, выступая на круглом столе, посвященном юбилею академика Н.И. Химичевой (Саратов, 2–3 октября 2003 г.). Можно согласиться с утверждением М.Ф. Ивлиевой, что «на современном этапе экономического и политического развития России финансовая система государства в материальном смысле представляет собой совокупность фондов государственных денежных средств и денежных средств муниципальных образований. Денежные фонды иных форм собственности не формируют финансовую систему государства, но они являются составной частью финансовой системы России»2. Однако финансовая система государства, по нашему мнению, существует не самостоятельно, а входит в финансовую систему России, поэтому не так просто отделить объекты финансово-правового регулирования от тех объектов, которые регулируются иными отраслями права, например гражданским3. Следует отметить, что проблема правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы России, достаточно сложна, требует отдельного исследования.

Д.А. Лисицын, изучая финансовую деятельность государства, предлагает включать в финансовую систему страны: 1) государственные финансы; 2) финансы муниципальных образований; 3) частные финансы. При этом Д.А. Лисицын, по нашему мнению, правильно утверждает, что институты, входящие в состав частных, муниципальных и государственных финансов, в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав

1 См.: Худяков А.И. Назв. соч. С. 35.

2Федеральные и региональные аспекты финансового права / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 16.

3Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2005.

40