Пенсионный возраст актуарно-статистическое обоснование. Монография

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

Актуарные рекомендации по срокам и этапам повышения пенсионного возраста

Изменение пенсионного возраста в правовом поле связано не только со страховыми пенсиями на общих основаниях, назначаемыми в общеустановленном пенсионном возрасте (55 лет (женщины)/ 60 лет (мужчины)), но и со сроками действия страховых пенсий по инвалидности, досрочными страховыми пенсиями по старости, пенсиями государственных и муниципальных служащих, а также с ожидаемым периодом выплаты накопительной пенсии.

Вчастности, пенсионный возраст упоминается в:

Федеральном законе от 28.12.2013 № 400—ФЗ «О страховых пенсиях» не только в части возраста для страховых пенсий по старости на общих основаниях, но и для перехода с пенсии по инвалидности на пенсию по старости, для пенсий государственным и муниципальным служащим и для досрочных страховых пенсий по старости;

Федеральном законе от 15.12.2001 № 166—ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в части социальных пенсий;

Федеральном законе от 28.12.2013 № 424—ФЗ «О накопительной пенсии» в части ожидаемого периода выплаты накопительной пенсии.

В соответствии с предложенной в главе 2 схемой повышения пенсионного возраста для страховых пенсий по старости на общих основаниях сформулируем основные рекомендации по требуемым изменениям в законодатель-

222

стве для ее внедрения в практику функционирования российской системы ОПС.

В Федеральный закон 28.12.2013 № 400—ФЗ «О страховых пенсиях» в статьи 8 и 35 необходимо внести следующие изменения в отношении общеустановленного пенсионного возраста:

в статье 8 необходимо указать возраст, который будет установлен окончательно после завершения переходного периода, т. е. 65 лет для мужчин и женщин. Правила перехода к новому возрасту целесообразно регулировать дополнительными разделами статьи 35 и Приложениями

крассматриваемому закону (по аналогии с переходными положениями, не касающимися пенсионного возраста, которые уже определены в данном законе);

вербально определить в статье 35 схему перехода, разработанную в главе 2 настоящего исследования, установив, что:

«возраст для права на страховую пенсию по старости, предусмотренный частью 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, начиная с 1 января 2019 года ежегодно увеличивается на 3 месяца для мужчин и на 6 месяцев для женщин.»;

конкретный возраст, определяющий право на страховую пенсию по старости для мужчин и женщин в каждом году с 2019 по 2038 гг. необходимо закрепить в отдельном приложении 6 к рассматриваемому закону.

Необходимые изменения пункта 1.1 статьи 8 в части лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, будут рассмотрены ниже.

Обоснование повышения пенсионного возраста для досрочных страховых пенсий по старости не являлось предметом настоящего исследования, тем более что финансирование этих пенсий до достижения пенсионного возраста в значительной части осуществляется за счет трансферта федерального бюджета и дополнительного тарифа со страхователей, имеющих соответствующие рабочие места. Однако для того, чтобы достичь эффекта, который предусмо-

223

трен схемами, выведенными в главе 2 и подтвержденными расчетным путем в главе 3, необходимо осуществлять повышение пенсионного возраста для досрочных страховых пенсий по старости теми же темпами, что и для страховых пенсий по старости на общих основаниях (именно это было заложено в сценарных условиях расчетов главы 3). Но в силу сложности данной проблемы (в частности, необходимости оценки влияния занятости в неблагоприятных производственных и климатических условиях на способность и возможность продолжения трудовой деятельности), ее решение требует детальной проработки с учетом специфики соответствующих видов работ с учетом условий труда, гендерных особенностей (возможности выравнивания возраста мужчин и женщин) и т. д.

Поэтому в рамках настоящего исследования изменений в статьи 30—33 Федерального закона № 400—ФЗ «О страховых пенсиях» не предлагается.

Повышение пенсионного возраста лицам, замещающим государственные должности, муниципальные должности, должности государственной гражданской и муниципальной службы (далее — госслужащие) начато с 2017 года. Для мужчин возраст будет повышен до 65 лет, для женщин — до 63 лет Повышение осуществляется по году назначения (аналогично предлагаемому в рамках настоящего исследования), темпами по полгода за год. Таким образом, предлагаемое в рамках настоящего исследования повышение возраста для женщин выше, чем установленное в настоящее время для женщин-госслужащих, и потому для последних оно должно быть продолжено. Возможно несколько вариантов повышения:

продолжить повышение как установлено действующим законом, но уже не от нового возраста обычных пенсионеров, а установив конкретный возраст в каждом году, для получателей досрочных пенсий (статьи 30—33) оставить прежний механизм;

приостановить повышение для госслужащих: мужчинам на 2 года (до 61 года), женщинам в на 1 год (до 56 лет) — и возобновить общими темпами с 2020 г. для женщин и с 2022 г. для мужчин.

224

Учитывая связь порядка изменения стажа для назначения пенсии за выслугу лет с действующей схемой повышения возраста госслужащим, первый вариант представляется наиболее целесообразным.

Таким образом, для досрочных пенсий сохранятся правила повышения возраста, определяемые действующим Приложением 5, а для пенсий на общих основаниях необходимо будет ввести новое Приложение 5.1, в котором непосредственно будет указан пенсионной возраст для назначения пенсии по старости на общих основаниях государственным и муниципальным служащим.

Соответственно будут сдвигаться сроки назначения страховой пенсии по инвалидности. Поскольку ст. 22 Федерального закона № 400—ФЗ «О страховых пенсиях» непосредственно не указывает возраст, с которого назначается страховая пенсия по инвалидности, а содержит отсылочную норму к части 1 статьи 8, то изменений в законодательство в части сроков окончания получения страховой пенсии по инвалидности и назначения пенсии по старости не потребуется. Аналогично обстоит дело с возрастом назначения вместо страховой пенсии по инвалидности социальной пенсии: отсылочные нормы на Федеральный закон №166—ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении

вРоссийской Федерации» также не потребуют изменений

встатье 22.

Кроме названных ключевых изменений повышение пенсионного возраста требует серьезного рассмотрения вопроса об отмене норм по прекращению индексации пенсий работающим пенсионерам (статья 26.1), поскольку занятость в новом — очень высоком для нашей страны общеустановленном пенсионном возрасте — должна не наказываться (как это происходит сейчас в целях экономии средств бюджета ПФР и федерального бюджета), а стимулироваться — для повышения соотношения плательщиков взносов и пенсионеров. Если же рассмотреть проблему еще глубже, то целесообразно решить также вопрос со снятием ограничений по ИПК, учитываемому в пенсионных правах, для работающих пенсионеров (часть 4 статьи 18).

225

Возможно, неактуальным станет и применение повышающих коэффициентов при отказе от пенсии, поскольку уже при действующем пенсионном возрасте такой мерой население пользуется крайне неактивно, но в рамках данного исследования отказ от повышающих коэффициентов не предлагается.

При повышении пенсионного возраста более актуальным представляется не вариант отказа от назначения страховой пенсии по старости для выхода на нее в более позднем возрасте с увеличением размера, а вариант возможности назначения досрочной пенсии (но связанной не с условиями труда, предусмотренными в статьях 30—33, а так называемой «ранней» или «неполной» пенсии, назначение которой предполагает понижение ее размера по сравнению с полной страховой пенсией по старости, назначаемой в общеустановленном пенсионном возрасте, в пропорциях, определяемых числом лет (месяцев), недостающих до достижения общеустановленного возраста). Данная норма широко распространена в западных странах в связи с высоким пенсионным возрастом, в России и

СССР она до настоящего времени не применялась.

Параллельного с повышением общеустановленного пенсионного возраста увеличения нормативов для входа в систему ОПС (т. е. приобретения права на страховую пенсию по старости) в части стажа (15 лет) и количества ИПК (30) не потребуется, поскольку стаж уже установлен по предельным международным нормам (Конвенция МОТ №102, к ратификации которой готовится Россия), а сумма ИПК не связана напрямую с возрастам, хотя и должна быть отдельно актуарно обоснована.

Федеральный закон от 15.12.2001 № 166—ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предоставляет право на пенсию нетрудоспособным лицам, к числу которых относятся граждане, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины). Этим гражданам при отсутствии права на страховую пенсию по достижении указанного возраста представляется социальная пенсия по старости. Учитывая, что уста-

226

новленный для получения социальной пенсии возраст на 5 лет выше возраста, дающего право на страховую пенсию по старости по действующему законодательству, предлагается путем внесения изменений в данный Федеральный закон установить возраст для права на социальную пенсию на уровне 70 лет с учетом предложенных выше к внесению в Федеральный закон «О страховых пенсиях» переходных положений.

Снижение пенсионного возраста по сравнению с общеустановленным кроме статей 30—33 Федерального закона «О страховых пенсиях» регулирует Закон РФ от 19.04.1991 № 1032—1 «О занятости населения в Российской Федерации». Он предоставляет право безработным гражданам, не достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и имеющим страховой стаж продолжительностью не менее 25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно, отвечающим условиям для назначения страховой пенсии по старости, предусмотренным Федеральным законом от 28.12.2013 № 400—ФЗ «О страховых пенсиях», уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя, при отсутствии возможности для трудоустройства по предложению органов службы занятости с их согласия назначать пенсию на период до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно, но не ранее чем за два года до наступления соответствующего возраста. Данная норма содержится в п.2 статьи 32. Наилучшим вариантом учета нового пенсионного возраста при назначении досрочных пенсий безработным представляется не указание в п.1 конкретного возраста (55/60 лет соответственно для женщин и мужчин), как это имеет место в настоящее время, а введение отсылки на статью 8 Федерального закона №400—ФЗ «О страховых пенсиях», в которую будут внесены основные изменения. Других изменений в статье 32 в этом случае не потребуется.

227

Федеральный закон от 24.07.1998 № 125—ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в соответствии со статьей 7 предоставляет право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая нетрудоспособным лицам, к числу которых отнесены, в частности, женщины, достигшие возраста 55 лет, и мужчины, достигшие возраста 60 лет. В данную статью, как и в статью 32 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», целесообразно ввести отсылочную норму на статью 8 Федерального закона «О страховых пенсиях», которая заменит собой указание конкретного пенсионного возраста.

Изменения должны коснуться также норм в отношении накопительной пенсии. В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 424—ФЗ «О накопительной пенсии» накопительная пенсия назначается застрахованным лицам, имеющим право на страховую пенсию по старости, в том числе досрочно, в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», при наличии средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица или на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица. То есть явно пенсионный возраст в данном законе не упоминается.

Для определения размера накопительной пенсии с 1 января 2016 года продолжительность ожидаемого периода выплаты накопительной пенсии ежегодно определяется федеральным законом на основании официальных статистических данных о продолжительности жизни получателей накопительной пенсии в соответствии с методикой оценки ожидаемого периода выплаты накопительной пенсии, утверждаемой Правительством Российской Федерации. Таким образом, при повышении пенсионного возраста для расчета продолжительности периода Т (ожидаемого периода выплаты) изменения нужно вносить не вышеупомянутый Федеральный закон, а в методику расчета ожидаемого периода выплаты.

228

Однако, если ограничение ожидаемого периода выплаты (Т) для корректировки пенсий (части 3 и 4 статьи 7) в 168 месяцев (14 лет) было введено при Т=19 лет, то учитывая, что при выбранном в главе 2 исследования подходе к установлению пенсионного возраста для мужчин их ожидаемая продолжительность жизни будет ежегодно составлять 15 лет (т. е. на 5 лет меньше), ограничение для перерасчета рекомендуется установить на уровне 10 лет (120 месяцев).

Последний из рассматриваемых законов, которого должны коснуться изменения, связанные с повышением пенсионного возраста для назначения страховой пенсии по старости — Федеральный закон от 17.12.2001 № 173— ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», действующий в части отдельных норм. В частности, в настоящее время действуют нормы, регулирующие исчисление размера трудовых пенсий в целях определения размеров страховых пенсий в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях».

В контексте проводимого исследования для интересен вопрос сохранения пенсионных прав за период с 2002 по 2014 гг., при расчете которых сумма взносов застрахованного лица — пенсионера делится на ожидаемый период выплаты (Т). В настоящее время этот период составляет 19 лет (228 месяцев).

Если при повышении пенсионного возраста Т сохранить на сложившемся уровне, будет нарушен принцип законодательства, действовавшего в тот период, когда Т связывали с ожидаемой продолжительностью жизни при назначении пенсии. К 2015 году этот показатель был искусственно завышен, поскольку средневзвешенная ожидаемая продолжительность жизни мужчин и женщин в возрасте выхода на пенсию превышала 19 лет. Для накопительной пенсии эта проблема была решена в Федеральном законе от 28.12.2013 № 424—ФЗ, а для страховой пенсии изменений не последовало. Поскольку при повышении пенсионного возраста ожидаемая продолжительность жизни будет ниже 19 лет (в возрасте 65 лет составит

229

17,2 года (а для мужчин, в частности, всегда будет составлять 15 лет)), предлагается да расчета пенсии в соответствии со статьей 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с учетом части 10 статьи 15 Федерального закона «О страховых пенсиях») применять правила определения Т, используемые для накопительной пенсии.

Очевидно, потребуется приведение в соответствие с такими изменениями иных правовых актов, не носящих статуса федерального закона.

В заключение предлагаем конкретную формулировку законопроекта, предусматривающего внесение изменений в основные федеральные законы, касающиеся пенсий в системе ОПС:

Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодатель-

ные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста»

Статья 1

Внести в Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 400—ФЗ «О страховых пенсиях» следующие изменения:

1) часть 1 статьи 8 изложить в следующей редакции:

«1. Право на страховую пенсию по старости имеют мужчины и женщины, достигшие возраста 65 лет.»;

2)часть 1.1 статьи 8 после слов «в приложении 5» дополнить словами «и в приложении 5.1»

3)часть 4 статьи 18 признать утратившей силу;

4)статью 26.1 признать утратившей силу;

5)статью 35 дополнить частями 10 и 11 следующего содержания:

«10. Возраст для права на страховую пенсию по старости в 2018 году составит для мужчин 60 лет, для женщин 55 лет.

230