Пенсионный возраст актуарно-статистическое обоснование. Монография

ОПС, заявленных в действующих нормативных актах и Конституции России [4, 5], а не решением текущих бюд- жетно-финансовых проблем в стране, пути преодоления которых следует искать, в первую очередь, в обеспечении высоких темпов экономического роста.

Вкачестве исходных данных в работе используются не только данные государственной статистики, которые при широком спектре демографических и макроэкономических показателей крайне скудно характеризуют развитие пенсионной системы, но и данные СПУ ПФР о численности застрахованных лиц, за которых начисляются (или уплачиваются без предварительного начисления в соответствии с законом) страховые взносы на ОПС, распределении их по уровню дохода, продолжительности фактической занятости в течение года, продолжительности страхового стажа и т. п., а также сведения о незанятых застрахованных лицах, которые будут оказывать влияние на их право получить страховую пенсию.

Врамках исследования на основе общей формулы баланса пенсионных прав и обязательств описана вербальная модель, раскрывающая ключевые внешние и внутренние факторы-условия функционирования распределительного компонента системы ОПС. Проведенный актуарный анализ отобранных факторов позволил оценить степень готовности внешних макроэкономических и демографических условий (в том числе на уровне субъектов Российской Федерации) к повышению пенсионного возраста, резервы незанятости, использование которых могло бы снизить требуемую для достижения целевых ориентиров Стратегии [5] скорость повышения и величину пенсионного возраста.

Входе исследования разработаны абстрактные модели, характеризующие зависимость целевых ориентиров Стратегии от пенсионного возраста. Выполненные с их использованием прогнозные расчеты позволили определить несколько схем повышения возраста, обеспечивающих достижение целевых ориентиров до конца периода действия Стратегии.

11

Результаты анализа текущей ситуации и прогнозируемых перспектив долгосрочного развития демографической и социально-экономической ситуации позволили аргументировано доказать неготовность ее к установлению требуемого для достижения целевых ориентиров Стратегии пенсионного возраста, т. е. невозможность практической реализации ни одной из обоснованных в исследовании схем повышения возраста.

Проведенное исследование доказательно подтвердило, что для достижения поставленных в Стратегии ориентиров необходима реализация комплекса мер, в котором повышение пенсионного возраста — до уровня, приемлемого по демографическим и социально-экономическим характеристикам населения — может являться лишь одной из многих.

Для определения демографически и социально-эконо- мически приемлемого пенсионного возраста предложены критерии его выбора, на основе которых разработана компромиссная схема повышения.

На заключительном этапе исследования проведены многовариантные актуарные прогнозные расчеты на актуарной модели, учитывающей все особенности российского пенсионного законодательства, что позволило подтвердить достижение целевых ориентиров при повышении возраста до рассчитанного с использованием абстрактных моделей.

Ввиду неприемлемости повышения возраста до требуемого для достижения целевых ориентиров Стратегии уровня, в целях доказательства пригодности компромиссной схемы повышения возраста дополнительно проведены многовариантные актуарные расчеты уровня сбалансированности бюджета ПФР и уровня пенсионного обеспечения в распределительном компоненте системы ОПС на период до 2050 года. Все расчеты в актуарной прогнозной модели выполнены на данных индивидуального (персонифицированного) учета, государственной статистики и ведомственной статистики ПФР.

12

Настоящая монография является продолжением и логическим завершением ряда прикладных исследований, выполненных авторами ранее [3,7]. В ней также проанализированы и учтены — в той мере, в какой они не противоречат поставленным целям и задачам исследования — имеющиеся отдельные теоретические и прикладные разработки по рассматриваемой проблематике, выполненные другими специалистами, упоминаемыми в исследовании.

13

ГЛАВА 1. Проблемы методологии актуарного анализа макроэкономических и демографических факторов развития распределительного компонента системы обязательного пенсионного страхования России

1.1. Проблемы развития распределительного компонента системы обязательного пенсионного страхования России в условиях глобальных рисков

Ключевыми проблемами развития распределительного компонента системы ОПС — после распада СССР и спустя несколько итераций пенсионной реформы — продолжают оставаться низкий уровень жизни пенсионеров и финансовая зависимость бюджета ПФР от федерального бюджета в реализации страховых пенсионных обязательств (дефицит).

В 1 полугодии 2017 г. соотношение среднего размера страховой пенсии с ПМП составило 155,6%, страховой пенсии по старости — 161%, соотношение со средней зарплатой в экономике соответственно — 34,2% и 35,4%. В 2016 г. трансферт федерального бюджета бюджету ПФР по распределительному компоненту системы ОПС достиг 2,07 трлн. руб. или 2,5 % ВВП, в том числе трансферт на ОПС (т. е. за вычетом трансферта на валоризацию, компенсацию выпадающих доходов и нестраховые периоды стажа) — 989 млрд. руб.

К 2030 г. соотношение средних размеров страховой пенсии с ПМП может снизиться до 144%, по старости — до 149%, соотношение со среднемесячной номинально начисленной зарплатой в экономике — до 26,8% и 27,7%, а трансферт федерального бюджета в распределительный компонент ОПС (включая поддержание финансовой сбалансированности) — уже в начале 2020-х годов превысит 1,6 трлн. руб., а к концу действия Стратегии достигнет 2,5

14

трлн. руб. (хотя его доля в ВВП постепенно будет снижаться с 1,4% в начале 20-х годов до 1,15% в 2030 г.).

Проблема дефицита бюджета ПФР по распределительному компоненту системы ОПС детально (отдельно по фиксированной выплате и по страховой пенсии) проанализирована в [3] с участием авторов настоящей монографии и опубликована в монографии [4]. Двумя годами ранее, в 2014 г., детальный анализ уровня пенсий в системе ОПС (в том числе одного из главных его индикаторов — коэффициента замещения) был проведен при участии авторов в [7].

Со времени проведения вышеназванных исследований принципиальных изменений ни в текущей в ситуации, ни в долгосрочных перспективах ее развития в части уровня пенсионного обеспечения и дефицита бюджета Фонда не произошло. По этой причине представляется целесообразным в рамках настоящей монографии сосредоточиться на главной проблеме будущего развития распределительного компонента ОПС, заключающейся в поиске направлений, которые обеспечат достижение заявленных в стратегических документах целевых ориентиров.

Рассмотрим альтернативные экспертные позиции в отношении повышения пенсионного возраста как способа стабилизации распределительного компонента системы ОПС.

Зарубежными экспертами оно рассматривается как наиболее эффективный механизм адаптации распределительной пенсионной системы к старению населения, поскольку не связано ни с сокращением размеров пенсий, ни с повышением взносов [8].

Всемирный банк — один из главных пропагандистов повышения пенсионного возраста — является сторонником наиболее радикальных шагов в отношении России. Еще в 1994 г. в условиях глубокого экономического спада и высочайшей смертности населения ВБ [9] призывал для сокращения расходов пенсионной системы постепенно повышать пенсионный возраст и ввести правило, по которому полную пенсию может получать только тот, кто

15

не работает. Экономия расходов от повышения возраста должна была, по мнению ВБ, составить к концу десятилетия до 35%. Пенсионный возраст предлагалось повысить мужчинам на 5 лет, женщинам — на 10 лет, т. е. до 65 лет. ВБ предлагал повышать возраст для России на шесть месяцев каждый год (в шесть раз быстрее, чем в США, при значительно меньшей продолжительности жизни российского населения).

Спустя 20 лет позиция ВБ принципиально не изменилась. В докладе 2015 г. [10] экспертом ВБ В. Левиной, предлагается увеличить участие в трудовой деятельности женщин и пожилых людей, а также выровнять пенсионный возраст для мужчин и женщин. В докладе ВБ 2016 г. подтверждается позиция 1994 г.: для России повышение пенсионного возраста должно составить 10 лет для женщин и 5 лет для мужчин — до достижения 65 лет для обоих полов, что должно обеспечить увеличение рабочей силы на 2—3 миллиона человек к 2050 году и 2,22 пп. экономического роста в год [11].

Российские эксперты, как правило, придерживаются менее радикальных взглядов на возможности повышения пенсионного возраста.

О. Синявская в 2002 г. пришла к выводу, что повышение пенсионного возраста женщин в течение 10 лет до уровня 60 лет даст чистый финансовый выигрыш, но настаивала на невозможности реализации этой меры в ближайшей перспективе после 2002 г. и в качестве более социально приемлемого переходного механизма предлагала ввести частичную отмену права получать пенсию для работающих пенсионеров [12].

В 2010 г. в совместной работе О. Синявская и Т. Малева отмечают наличие резервов повышения пенсионного возраста у женщин, в то же время предостерегая от резкого одномоментного повышения границ пенсионного возраста до уровня европейских стран, например до 65—67 лет. Они предлагают «мягкие» и постепенные схемы повышения возраста на несколько лет и полагают, что дожидаться повышения продолжительности жизни на 5—10 лет не

16

следует, надо повышать границы пенсионного возраста на фоне тенденции роста продолжительности жизни [13]. В своей трехшаговой последовательности изменения пенсионного возраста они предлагают:

постепенно выровнять возраст для мужчин и жен-

щин;

затем повышать его, в том числе для мужчин, по растянутой во времени схеме. Скорость повышения не должна превышать 4—6 месяцев в год, а распространяться эта мера должна, например, на работников, которым до пенсионного возраста осталось 5, а лучше 10 лет. [13].

Позиция А. Кудрина и Е. Гурвича более радикальна. В 2012 г. в [14] они, как и ВБ, главную угрозу распределительной пенсионной системе видят в старении населения, последствием которой будет существенное изменение потоков финансовых ресурсов и обязательств между поколениями. Для адаптации распределительной пенсионной системы к старению населения авторы видят три пути: повышение тарифов страховых взносов или дополнительных трансфертах из федерального бюджета; переход схеме с установленными взносами и индексация пенсий по темпам инфляции; снижение соотношения между численностью пенсионеров и работников.

Первые два пути не рассматриваются авторами как приемлемый вариант, главное направление, выбранное ими — повышение пенсионного возраста.

А. Кудрин и Е. Гурвич не рассматривают существующие внешние по отношению к пенсионной системе демографические и экономические резервы — увеличение уровня занятости населения в трудоспособном возрасте, ликвидация теневой занятости и скрытой заработной платы и т. п., а идут по самому легкому пути, стараясь изменить только то, на что пенсионная система может влиять,

вчастности, пенсионный возраст. Предлагавшаяся ими

в2012 г. величина повышения пенсионного возраста — 60—62 года для женщин и 62—63 года для мужчин с завершением переходного периода в 2025—2030 годах. [14]. В [15] Е. Грувич рассматривает различные варианты по-

17

вышения возраста, в т. ч. до 62—63 лет и до 65 лет со скоростью от 0,5 года до 1 года в год.

Позиция Минфина России продиктована задачей максимально возможного сокращения трансферта федерального бюджета бюджету ПФР и базируется на том, что долгосрочная сбалансированность пенсионной системы с поэтапным сокращением межбюджетных трансфертов бюджету ПФР из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров в условиях действующего законодательства не может быть обеспечена, и нагрузка на федеральный бюджет в среднесрочной перспективе будет только усугубляться [16]. В числе первых мер Минфин России обозначил повышение пенсионного возраста до 65 лет для женщин и мужчин на 6—12 месяцев в год. Данная позиция совпадает с предложением ВБ, а в части скорости повышения даже превосходит его.

Позиция Столыпинского клуба рассматривает проблемы пенсионной системы в контексте общей социаль- но-экономической ситуации в стране, отмечая отсутствие прогресса в продолжительности жизни мужчин, крайне высокую смертность в трудоспособных возрастах и другие негативные внешние факторы, и прямо указывает на недопустимость повышения пенсионного возраста до достижения ожидаемой продолжительностью жизни границы 75 лет [17]. В то же время другие предложения Столыпинского клуба: снизить ставки страховых взносов в ПФР с фонда оплаты труда и развивать рынок труда не за счет роста числа рабочих мест, а за счет повышения производительности труда — исключают формирование пенсионных прав большинством населения страны. Эти идеи в целом соответствуют ориентации на развитие цифровой экономики, однако могут привести в будущем к падению уровня пенсионного обеспечения и возникновению острой проблемы бедности пожилых изза своевременно не сформированных пенсионных прав.

По мнению В. С. Назарова, В. Ю. Ляшка и М. С. Орешкина, «единственным способом, позволяющим удержать

18

пенсии на текущем уровне, является проведение структурных реформ», целью которых должно быть улучшение собираемости взносов в Пенсионный фонд и снижение числа получателей пенсий через повышение пенсионного возраста, реформирование системы досрочных пенсий и пенсий, выплачиваемых работающим пенсионерам» [18].

Ранее, в 2012 г., В. С. Назаров утверждал, что потенциал повышения тарифов на ОПС полностью исчерпан и настаивал на скорейшем проведении пенсионной реформы, однако мотивировал это не наличием необходимых демографических и социально-экономических предпосылок, а тем, что к началу 2020-х годов пенсионеры составят 40% числа граждан, имеющих право голоса, в связи с чем проводить необходимые, но непопулярные меры в этой сфере будет политически крайне сложно [19]. Автор предлагает ввести 2-хуровневую пенсионную систему, включающую:

добровольную частную пенсионную систему, состоящую из любых накоплений граждан и инвестиций в человеческий капитал;

страховку от бедности в случае нетрудоспособности.

По сути это означает замену системы ОПС сочетанием социального пособия по бедности с накопительным добровольным компонентом. Поскольку переход к подобной системе займет одно-два поколения, автором предлагается начать его в ближайшее время. В качестве первых шагов им предлагается:

ужесточить правила индексации пенсий и учитывать рост продолжительности жизни при расчете страховой части пенсии;

стимулировать добровольный более поздний выход на пенсию;

всех начинающих трудовую деятельность на местах, дающих право досрочного выхода на пенсию, лишить этого права, а для уже работающих ввести дополнительный тариф;

единомоментно повысить требования к минимальному стажу для приобретения права на пенсию — до 20

19

лет для женщин и 25 лет для мужчин, а затем постепенно повысить их до 35—45 лет.

Повышение пенсионного возраста предлагается В. Назаровым для лиц моложе 1967 г. р., темпом полгода в год для женщин и квартал в год для мужчин до 63 лет после предварительного выравнивания возраста для мужчин и женщин [19].

Позиция ЦСР по повышению общеустановленного пенсионного возраста близка к позиции ВБ и Минфина России. Называя в качестве ключевых проблем пенсионной системы поддержание достигнутого уровня коэффициента замещения для страховой пенсии и рост доли и численности пенсионеров, ЦСР заявляет в качестве цели реформы обеспечение коэффициента замещения для страховой пенсии на уровне 2018 г. (32,7%), а коэффициента замещения страховой пенсии по старости на уровне 33— 34% [20].

Для достижения цели ЦСР предлагает два варианта повышения пенсионного возраста, начиная с 2019 г.: основной и альтернативный. Основной предусматривает установление для мужчин возраста 65 лет, для женщин — 63 года, альтернативный — 63 года для всех. Темп повышения — по 6 месяцев в год в зависимости от года назначения пенсии. ЦСР рассматривает и более медленное повышение — по 2—4 месяца в год или повышение по году рождения, однако не считает эти варианты целесообразными, т. к. они снижают экономию от проведения реформы.

Позиция противников повышения пенсионного возраста (скептиков), указывающих, в первую очередь, на негативные его последствия и недостаточно подготовленные условия в научной и прикладной литературе представлена не очень широко, однако достаточно аргументирована.

В частности, известный российский демограф А. Вишневский [21], не отрицая ожидаемые угрозы для пенсионной системы от старения населения, обозначенные Е. Гурвичем и А. Кудриным в [14], показывает, что в России оно не достигло уровня развитых западных стран, и времен-

20