Оптимизации процессуальной формы гражданского и административного судопроизводства и повышение эффективности правосудия. Монография

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

Конституционный Суд РФ признал практику отказа от разре шения судом административных дел об оспаривании таких актов неконституционной. При этом Конституционный Суд РФ под черкнул: рассмотрение дел об оспаривании таких актов должно осуществляться в порядке, предусмотренном процессуальным законодательствомдляоспариваниянормативныхправовыхактов.

Впостановлении Конституционного Суда РФ также отмечено:

внастоящее время основания, условия и процессуальный порядок оспариваниязаинтересованнымилицамиуказанныхактовчетконеустановлены, чтопрепятствуетэффективномусудебномуоспариваниютакихактов.

Вэтой связи Конституционный Суд РФ указал федеральному законодателю на необходимость внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особен ностей судебного рассмотрения дел об оспаривании такого рода актов.

Вчем же должны заключаться процессуальные особенности су дебного оспаривания таких актов, какие изменения в федеральное законодательство объективно необходимы для реализации данного постановления Конституционного Суда РФ и что в результате по лучилось у законодателя?

Для ответа на эти вопросы необходимо, прежде всего, уточнить правовую природу актов, для которых установлен особый порядок судебной проверки.

По мнению Конституционного Суда РФ, указанные письма ФНС формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Что значит — акт обладает нормативными свойствами?

Как установил Конституционный Суд РФ, разъяснения, содер-

жащиеся в указанных письмах, выступают в качестве нормативного толкования, обязательного для налоговых органов и их должностных лиц, и тем самым, по сути, фактически устанавливают для налогоплательщиков предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение и, следовательно, оказывающие регулирующее воздействие на налоговые отношения.

Таким образом, письма ФНС нормативного характера содержат интерпретационные правовые нормы и по своему содержанию от

121

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

вечают всем признакам нормативного правового акта. Иначе гово ря, нормативными свойствами обладают акты, которые содержат нормы права, то есть нормативные правовые акты.

Вместе с тем в названном постановлении указывается, что эти письма формально не являются нормативными правовыми актами, поскольку по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Получается, что по содержанию — это нормативные право вые акты, а по форме — нет.

Между тем природу правового акта определяет его содержание. Если акт содержит правовые нормы, то это нормативный право вой акт. В данном случае письма содержат нормы, разъясняющие положения налогового законодательства — интерпретационные правовые нормы. В этом смысле по своему содержанию указанные письма являются обычными интерпретационными нормативными правовыми актами.

Но они приняты и введены в действие в нарушение установ ленного порядка: ФНС не обладает правом издания норматив ных предписаний в сфере налогового законодательства; письмо не является надлежащей формой для нормативных предписаний федеральных органов исполнительной власти; письма не прошли соответствующую процедуру государственной регистрации и офи циального опубликования1.

Эти документы имеют такие пороки (дефекты) формально юри дического свойства, которые не позволяют считать их правовыми актами, обладающими юридической силой. Такие документы в до ктрине получили название дефектных нормативных правовых ак тов2.

Следовательно, в данном случае речь идет о дефектных норма тивных предписаниях. Наличие указанных дефектов (пороков) свидетельствует об их юридической ничтожности, но их норматив

1 См.: Пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постанов лением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 01.01. 2023).

2 Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гра жданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 250.

122

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

но правовая природа от этого не изменяется. Они остаются норма тивными правовыми актами.

Следует также отметить терминологическую неточность форму лировки «акты, обладающие нормативными свойствами». Во пер вых, речь должна идти не просто об актах, а об актах, имеющих пра вовое (юридическое) значение, то есть о правовых актах1. Во вторых, с точки зрения механизма правового регулирования правовые акты разграничиваются на нормативные (содержат нормы и принципы права) и ненормативные (содержат индивидуальные предписания). В практике также встречаются смешанные правовые акты, содержа щие как нормативные, так и индивидуальные предписания.

В данном случае сделана попытка «открыть» какой то новый ранее неизвестный в теории права феномен — и не нормативный, и не индивидуальный правовой акт. Думается, однако, что это не открытие чего либо нового, а результат неудачного использо вание терминологии для обозначения известного явления — нор мативного правового акта, обладающего определенными юридиче скими пороками (дефектами).

Таким образом, можно сделать вывод, что по своей правовой природе предметом конституционной проверки являлся не име ющий юридической силы дефектный нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти (ФНС), содержащий нормы, разъясняющие положения налогового законодательства.

Для подобных актов и должен быть установлен особый порядок оспаривания в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Принимая во внимание нормативно правовой характер данных актов, они должны проверяться судами в порядке рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ), но с теми процессуальными особенностями, кото рые обусловлены спецификой таких актов.

Какие же это должны быть особенности? Сначала посмотрим, требуется ли установить какие либо процессуальные особенности проверки содержания актов ФНС, в которых даются разъяснения определенных положений налогового законодательства. Как уже

1 Термин «акт» (лат. — actus) используется не только в юридическом смысле (акт документ, правовой акт), но и для обозначения театрального действия, исто рического события и т. п. (Большой энциклопедический словарь. М., 2004. С. 12).

123

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

отмечалось, интерпретационные нормативные правовые акты по своему содержанию принципиально не отличаются от иных нормативных предписаний. В этой связи процессуальный порядок проверки законности норм разъяснений, содержащихся в этих ак тах, принципиально не может отличаться от порядка проверки за конности иных правовых норм.

Конечно, судебной практикой выявлена определенная специфи ка в проверке нормативных актов, содержащих разъяснения опре деленных законодательных положений. Так, суды при проверке таких актов должны убедиться, что они действительно содержат разъяснения, которые имеют характер нормативного толкования

иобязательны для неопределенного круга лиц. Интерпретационные акты, которые не содержат нормативных

разъяснений, а лишь фактически воспроизводят те или иные за конодательные положения, не имеют правового значения, поэтому суды должны отказывать в принятии заявлений об оспаривании таких актов (абз. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ) либо прекращать произ водство по возбужденному по делу (ч. 3 ст. 194 КАС).

Кроме того, при проверке законности таких актов суды не столь ко сравнивают содержание разных по силе нормативных предпи саний (правовых норм), сколько оценивают соответствие норма тивных разъяснений действительному содержанию разъясняемых законодательных положений.

Вместе с тем отмеченная специфика вряд ли требует особого законодательного регламентирования процедуры проверки интер претационных нормативных актов. Причем это касается не только нормативных правовых актов ФНС или иных федеральных орга нов исполнительной власти, но и нормативных предписаний иных государственных или муниципальных органов. Более приемлемо, на наш взгляд, отразить эти и иные особенности судебной провер ки интерпретационных нормативных актов в соответствующих разъяснениях судебной практики, которые дает Верховный Суд РФ.

Этот вывод относится не только к правовым актам, содержащим, интерпретационные нормы, но и к нормативным актам, которые содержат иные специфические правовые нормы: нормы принципы, нормы дефиниции, нормы декларации, коллизионные нормы, не

124

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

стандартные нормативные предписания, в том числе изложенные в виде таблиц, схем, расчетов, графиков, рисунков и т. д.

Все они обладают теми или иными особенностями, которые долж ны учитываться судами при их проверке, но это совсем не означает, что для каждого вида правовых норм надо устанавливать в процес суальном законе особую процедуру оспаривания! Правовые акты, содержащие интерпретационные, как, впрочем, и любые иные пра вовые нормы, вполне успешно могут быть проверены в рамках об щего процессуального порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Какое либо дополнительное законо дательное регулирование является в данном случае излишним.

Таким образом, для проведения судебной проверки содержания указанных выше писем ФНС не требовалось внесения каких либо изменений в действующее процессуальное законодательство, в том числе в гл. 21 КАС РФ.

Что касается специального порядка судебной проверки данных писем с точки зрения особенности их формы, точнее, тех формаль но юридических требований, которые предъявляются к норматив ным правовым актам вообще и к данному виду актов, в частности, то здесь необходимо закрепить в КАС РФ процессуальные особен ности проверки и дисквалификации дефектных нормативных пра вовых актов.

Доктриной уже достаточно давно выработаны предложения в отношении порядка дисквалификации дефектных нормативных предписаний1. Эти предложения были в целом восприняты судеб ной практикой.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ2, а затем Пленум Вер ховного Суда РФ3 разъяснили судам, что акты, непрошедшиеобяза-

1 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Фе дерации» (постатейный)/ Отв. ред. Д. А. Фурсов. М., 2011. С. 466 (автор главы — С. В. Никитин).

2 См.: п. 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными су дами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

3 См.: п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых ак тов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих норматив ными свойствами».

125

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

тельную государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия

ивведения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушенийвсудебномпорядке.

Установив такие нарушения, суд принимает решение о призна нии оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе

ипри оспаривании в суд его отдельных положений), как не имею щего юридической силы с момента его принятия, вывод об этом должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Таким образом, проблема дисквалификации дефектных нор мативных предписаний для судов в практическом плане во мно гом решена. В целях совершенствования правового регулиро вания порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции автором настоящей статьи высказаны предложения о внесении соответствующих поправок

в КАС РФ1.

При этом следует подчеркнуть, что предложенный порядок дисквалификации дефектных нормативных предписаний должен применяться в отношении любых видов нормативных правовых актов федерального, регионального или муниципального уровня и при любых нарушениях, влекущих за собой юридическую ни чтожность нормативного предписания.

Поэтому очевидно нецелесообразно устанавливать отдельную процедуру оспаривания для той или иной группы дефектных нор мативных предписаний, в том числе для указанных выше актов ФНС или иных федеральных органов исполнительной власти.

Из сказанного следует, что для реализации Постановления Кон ституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6 П следовало вклю чить в разделы процессуальных кодексов (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ) регулирующие порядок рассмотрения дел об оспарива нии нормативных правовых актов поправки, которые, во первых, прямо предоставят судам полномочия по проверке законности де

1 Никитин С. В. Проблемы судебного оспаривания дефектных правовых актов, содержащих интерпретационные нормы // Российское правосудие. 2016. № 3. С. 45–47.

126

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

фектных нормативных предписаний, во вторых, урегулируют со держание и правовые последствия судебного решения о признании дефектного нормативного правового акта незаконным.

Для этого в частности необходимо было дополнить ст. 215 КАС РФ специальным пунктом, в котором указать, что нормативные правовые акты, изданные с нарушениями требований к форме нор мативного правового акта, порядку его принятия и введения в дей ствие, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в пред усмотренном порядке, признаются судом не имеющими юридиче ской силы с момента их принятия.

Это позволило бы не только решить вопрос регламентирования особенностей оспаривания нормативных предписаний, указанных

ввышеназванном постановлении Конституционного Суда РФ, но и в целом разрешить проблему правового регулирования поряд ка судебного оспаривания дефектных нормативных правовых ак тов, независимо от их вида и содержания.

Как же отреагировали законодательные органы на указанное Постановление Конституционного Суда РФ? В Государственную Думу достаточно оперативно был внесен и принят Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс административного судо производства РФ (в части установления порядка судебного рас смотрения дел об оспаривании отдельных актов». Этим законом КАС РФ был дополнен упомянутой ст. 217.1, а также внесен ряд изменений в действующие статьи данного кодекса. Кроме того, данным законом были внесены аналогичные поправки в АПК РФ.

Встатье 217.1 было установлено: административные дела об оспа-

ривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом

впорядке, установленном гл. 21 КАС РФ с особенностями, определенныминастоящейстатьей.

Указанные особенности касаются оснований проверки законно сти этих актов, а также правовых последствий проверки, которые указываются в судебном решении.

Согласно ч. 3 ст. 217.1, при рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами и со-

127

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

ответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемыхимнормативныхположений.

Иначе говоря, суд проверяет только законность содержания спорного акта и не оценивает компетенцию нормотворческого ор гана, а также формально юридические свойства данного акта.

Как видим, порядок проверки интерпретационных актов, изло женный в ст. 217.1 КАС РФ, не предусматривает особенности дис квалификации судом интерпретационных актов, принятых с на рушением формально юридических требований, предъявляемых к нормативным правовым актам.

Более того, ст. 217.1 по сути дела вообще исключает провер ку судом указанных в ней актов с точки зрения их соответствия указанным формально юридическим требованиям. Получается, что внесенные в КАС РФ поправки ориентируют суды при про верке интерпретационных актов лишь на установление наличия или отсутствия нормативного характера разъяснений и формаль ное сравнение содержания этих разъяснений с содержанием разъ ясняемого акта.

Суды, согласно ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ, должны признавать не действующими интерпретационные акты, которые полностью или в части не соответствуют действительному смыслу разъясня емых ими нормативных положений, и оставлять в силе такие акты, которые не содержат нормативных разъяснений и формально соот ветствуют содержанию разъясняемых нормативных актов.

При этом суды согласно данной норме КАС РФ вообще не при нимают во внимание того факта, что указанные «акты, обладающие нормативными свойствами» не обладают какой либо юридической силой, поскольку приняты и введены в действие в нарушение уста новленного законом порядка.

Получается, что установленный в настоящее время порядок оспаривания подобного рода актов не только не ограничивает пра ктику принятия федеральными органами исполнительной власти, актов нормативного толкования в обход установленного законом порядка, а, наоборот, фактически легализует издание федеральны ми ведомствами разного рода писем — писем телеграмм и пр. актов, обладающих нормативными свойствами, но не обладающих юри дической силой.

128

ГЛАВА 5

Повышение эффективности пересмотра судебных актов

5.1. Отказные определения Верховного Суда РФ как фактор обеспечения эффективности гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции

Влияние отказных определений Верховного Суда РФ (далее также отказные определения) на обеспечение эффективности гра жданского судопроизводства в судах общей юрисдикции (далее гражданского судопроизводства) — многогранная проблема, серь езное изучение которой только начинается.

Из важнейших ее граней прежде всего следует выделить осмы сление их роли в реализации общих задач гражданского судопро изводства, закрепленных в ст. 2 ГПК РФ.

Также важно уяснение значимости отказных определений в га рантировании эффективности системы проверки и пересмотра су дебных постановлений, принятых в рамках гражданского судопро изводства, а также в обеспечении единообразия судебной практики. Последнее позволит уяснить роль отказных определений в обес печении качественного функционирования механизма проверки и пересмотра судебных постановлений, оценить законодательные и/или правоприменительные возможности увеличить эту роль. В частности, имея в виду, что, с учетом известного изменения про цессуальной роли института пересмотра судебных постановлений по новым обстоятельствам, институты проверки и пересмотра су дебных актов в определенной мере могут1 становиться элементами единой системы и в рамках гражданского процесса.

Вместе с тем актуальным является дальнейшее углубленное из учение не только упомянутых выше двух основных граней пробле мы отказных определений. Полноценная оценка этих определений

1 А в рамках арбитражного процесса (а также и административного процесса по КАС РФ), в силу отличающегося правового регулирования, отказные опреде ления Верховного Суда РФ должны рассматриваться таковыми (о чем подробнее речь пойдет далее).

130