Оптимизации процессуальной формы гражданского и административного судопроизводства и повышение эффективности правосудия. Монография

ГЛАВА 4

Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

4.1. Судебный нормоконтроль и судебное правотворчество

Проблемы судебного правотворчества уже достаточно долгое время являются предметом оживленных дискуссий в юридической науке1. Предметом этих дискуссий является, в частности, проблема правовой природы судебных актов, принимаемых при осуществле нии судебного контроля за законностью (правомерностью) норма тивных правовых актов (далее — судебный нормоконтроль).

Судебный нормоконтроль может осуществляться в рамках кон ституционного, административного, гражданского и арбитражного судопроизводства.

Проверка законности (правомерности) нормативных предписа ний проходит в форме прямого (непосредственного) или косвенно го (опосредованного) нормоконтроля.

Прямой нормоконтроль означает проверку судом законности нормативного предписания в рамках административного дела, спе циально начатого в целях такой проверки. В результате указанной проверки принимается судебное решение, в соответствии с кото рым нормативное предписание сохраняет свою юридическую силу или действие либо утрачивает их полностью или в определенной части.

Судебный контроль за законностью нормативного предписания может осуществляться при разрешении того или иного судебного дела, вне связи с проверкой данного нормативного предписания. Такой вид проверки называют косвенным, или опосредованным контролем. Суть его заключается в том, что суд при вынесении решения по делу отказывается от применения «сомнительного», на его взгляд, правового акта и разрешает дело на основании других

1 См. подроб.: Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2008.

92

4.1. Судебный нормоконтроль и судебное правотворчество

нормативных правовых актов, обладающих, как правило, большей юридической силой.

Незаконное нормативное предписание не утрачивает юридиче скую силу вообще, а теряет ее в рамках конкретного дела. Судебное решение в этом случае оказывает на нормативный правовой акт кос венное, или опосредованное влияние, нейтрализуя его регулирую щее действие на конкретные правоотношения.

Основным предметом судебного нормоконтроля выступают раз личные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня.

Помимо нормативных правовых актов предметом судебного нор моконтроля могут выступать и иные формальные источники (фор мы) права.

Предметом прямого судебного контроля, осуществляемого

впорядке конституционного судопроизводства, могут быть та кие источники права, как нормативные договоры. Такой контроль,

вчастности, осуществляет Конституционный Суд РФ, разрешая дела о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу дарственной власти субъектов РФ, договоров между органами го сударственной власти субъектов РФ, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (п. «в» и «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Кроме того, отдельные виды нормативных договоров могут быть предметом оспаривания в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. К примеру, в суде общей юрисдикции могут быть оспорены те или иные положения коллективного договора (соглашения), заклю ченного между профсоюзом работников и работодателем, по моти вам их несоответствия федеральному законодательству. Такое дело рассматривается не в рамках специальной процедуры судебного нормоконтроля, а в порядке общего (искового) гражданского судо производства.

Что касается такого источника права, как правовой обычай (обы чай делового оборота), то он может стать предметом судебной про верки только в рамках косвенного контроля, при рассмотрении су дом дела, в котором подлежит применению конкретный правовой обычай.

93

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

Врезультате проверки законности (правомерности) норматив ного правового акта суд принимает решение, которое определен ным образом влияет на спорный акт. Судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают существен ной спецификой, которая проявляется, прежде всего, в материаль но правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи

свступлением в законную силу решения суда.

Вдоктрине существуют различные подходы в понимании право вой природы судебных актов, вынесенных судами в результате про верки законности нормативного акта.

Одни авторы полагают, что судебные решения, принятые по де лам об оспаривании нормативных правовых актов, являются актами негативного правотворчества и в этом смысле являются своеобраз ными источниками права1.

Другие исследователи считают, что ничего особенно специфиче ского такие судебные акты не имеют. По их мнению, это обычный акт толкования и применения права, которым суд, оценивая закон ность спорного нормативного правового акта, устанавливает факт соответствия либо несоответствия этого акта другим нормативным правовым актам, обладающим боґльшей юридической силой2. Ре шение суда в данном случае является, по мнению В.С. Нерсесянца, «лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утра та силы акта, его неприменение судами и т.д.».

Действительно, рассматривая дело об оспаривании нормативного правового акта, суд осуществляет толкование нормативных право вых актов с точки зрения их соответствия по содержанию, поряд ку принятия, форме и т.д. В этом смысле судебное решение дейст вительно является актом толкования. Несомненно, что судебное

1 См., например: Анишина В. И. Правовая природа актов судебного право творчества // Журнал российского права. 2006. №10. С. 133; Бурков А. Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: Автореф. канд. дисс….канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 16, 17; Лившиц З. Р. Судебная практика как источник права / Судебная практика как источник права. М.: 1997. С. 13, 14.

2 Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет пра во (О правоприменительной природе судебных актов) / Судебная практика как источник права. М.: 1997. С. 34–41; Ершов В. В. Суд в системе органов государ ственой власти // Российское правосудие. 2006. № 1. С. 50.

94

4.1. Судебный нормоконтроль и судебное правотворчество

решение является также и актом правоприменительным, которым реализуются правовые нормы, устанавливающие полномочия судов в сфере нормоконтроля.

Однако только этим правовая природа судебных решений по де лам об оспаривании нормативных правовых актов не исчерпывает ся. Дело в том, что под воздействием судебного решения изменяют ся юридические свойства оспоренного нормативного акта.

Так, в случае признания спорного акта соответствующим норма тивным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд подтверждает его законность (правомерность) и тем самым сни мает с данного акта «оболочку» спорности (неопределенности). За конность (правомерность) акта приобретает бесспорный характер и повторно, как правило, уже не может быть оспорена. Очевидно, что такой нормативный правовой акт приобретает новые правовые свойства, причем именно в результате действия судебного решения.

Признав нормативный правовой акт законным (правомерным), суд одновременно может уточнить и конкретизировать регулиру ющее действие данного акта, если установит, что его применение на практике не соответствует истолкованию данного норматив ного правового акта, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов. Суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по админист ративному делу об оспаривании нормативного правового акта (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).

Существенное изменение юридических свойств нормативного правового происходит в случае вынесения судом решения о призна нии спорного акта незаконным (неправомерным).

В результате принятия такого решения спорный акт полностью утрачивает юридическую силу или прекращает свое регулирующее действие.

Так, нормативный правовой акт, признанный решением Консти туционного Суда РФ не соответствующими Конституции РФ, ли шается юридической силы (ст. 125 Конституции РФ).

Кроме того, суды общей юрисдикции и арбитражные суды при знают не имеющими юридической силы нормативные правовые акты, не прошедшие обязательную государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие

95

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свиде тельствующие об отсутствии у них юридической силы1.

Лишение нормативного правового акта юридической силы означает признание его недействительным (юридически ничтожным) и, со ответственно, влечет за собой полную правовую дисквалификацию

иисключение акта из нормативно правовой системы2.

Сточки зрения правовых последствий (результатов), признание су дом нормативного предписания недействительным во многом совпа дает с так называемым негативным нормотворчеством, когда речь идет об отмене акта самим нормотворческим органом либо утрате им силы в связи с истечением срока действия или принятием другого норматив ного правового акта. Иначе говоря, судебное решение в данном случае действительно выступает в качестве акта негативного нормотворчества.

Судебное решение может формально не лишать нормативный правовой акт юридической силы, но существенно изменить его ре гулирующие свойства. Судебным решением может быть прекра щено действие спорного нормативного акта (ст. 215, 216 КАС РФ, ст. 195 АПК РФ). Кроме того, в предусмотренных законом случаях суд своим определением может приостановить действие норматив ного правового акта (ст. 211 КАС РФ, ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Прекращение или приостановление регулирующего действия нор мативного акта не влечет за собой лишение его юридической силы

иисключение из нормативно правовой системы, а означает призна ние акта недействующим и не подлежащим применению на опреде ленный или неопределенный срок.

Согласно ч. 1 ст. 216 КАС РФ в случае признания судом норма тивного правового акта недействующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с ука занной судом даты.

1 См.: п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых ак тов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих норматив ными свойствами».

2 Сивицкий В. А. Оспаривание нормативных и ненормативных правовых ак тов // Юридический мир. 1999. № 1. С. 8, 9.

96

4.1. Судебный нормоконтроль и судебное правотворчество

Таким образом, правовым последствием признания нормативно го правового акта или его отдельных положений недействующим является прекращение его регулирующего воздействия на соответ ствующие общественные отношения. Судебным решением останав ливается реализация такого нормативного акта, он может не испол няться и не соблюдаться субъектами данных правоотношений.

Это также означает введение запрета на дальнейшее его примене ние судами, иными государственными или муниципальными орга нами и должностными лицами. Суд, не отменяя, то есть формально не лишая нормативный правовой акт юридической силы, фактиче ски парализует действие данного акта на неопределенное время.

Правовые последствия лишения нормативного правового акта юридической силы или запрета на его дальнейшее применение на ступают вследствие действия судебного акта. Иначе говоря, пра вовая природа этого акта изменяется именно в результате прямого непосредственного воздействия судебного акта. Без судебного ре шения факт несоответствия нормативного правового акта другому акту, имеющему боґльшую юридическую силу, не имеет юридиче ского значения и никаких правовых последствий за собой не влечет.

Если при рассмотрении административного дела об оспарива нии нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выяв ленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолю тивной частях решения по административному делу об оспарива нии нормативного правового акта.

Судебное решение может оказывать влияние не только на тот нормативный правовой акт, который был предметом судебного контроля, но и на другие нормативные правовые акты, основанные на незаконном нормативном правовом акте либо воспроизводящие или содержащие такие положения, которые признаны судебным решением незаконными (ч. 2–4 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ч. 2 ст. 216 КАС РФ).

Своеобразной формой влияния судебного решения на норматив ный правовой акт является установление судебным решением запре

97

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

та на нормативное воспроизведение положений, признанных судом незаконными и утратившими силу или недействующими, в том числе путем повторного принятия такого же акта (ч. 2 ст. 79 ФКЗ «О Кон ституционном Суде Российской Федерации», ч. 3 ст. 216 КАС РФ).

При осуществлении косвенного нормоконтроля регулирующее действие нормативного правового акта может быть дисквалифици ровано не вообще, а лишь в конкретном деле, когда суд пришел к вы воду, что данный акт противоречит закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, и от казался от применения незаконного нормативного правового акта, обосновав свой отказ в судебном решении (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 2 ст. 15 КАС, ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).

Таким образом, судебным нормоконтролем охватываются такие формы воздействия судебного решения на нормативный правовой акт, как лишение акта юридической силы, прекращение, приоста новление или уточнение регулирующего действия акта, а также установление запрета на нормативное воспроизведение положений, признанных судебным решением незаконными.

Судебное решение по делам о нормоконтроле — правоприменитель ный акт, но в силу того, что предметом его действия является норма тивный правовой акт, решение приобретает особые свойства. Реше ние суда, в котором объектом судебной проверки был нормативный правовой акт, само становится предметом применения при квалифи кации правоотношений, которые регламентировались данным актом.

К примеру, если при рассмотрении другого административного или гражданского дела сторона сошлется в обоснование своих тре бований и возражений на нормативный правовой акт, который ра нее был признан судебным решением незаконным, либо поставит под сомнение нормативный правовой акт, законность которого ра нее подтверждена решением суда, суд при выборе правовой нормы, подлежащей применению по данному делу, обязан учитывать со стоявшееся судебное решение по делу о нормоконтроле и сослаться на него при обосновании своего решения по делу.

Судебный акт по делу о нормоконтроле включается в данном слу чае в правовое основание решения суда по гражданскому или адми нистративному делу — приобретает черты правотворческого акта, становится для суда по существу источником права.

98

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Конечно, природа судебного решения как источника права весьма специфична. Решение не создает новую норму права и не изменя ет ее содержание, не является нормативным актом или судебным прецедентом. Его роль как правотворческого акта заключается в том, что оно лишает юридической силы нормативное предписание и исключает его из системы нормативно правовой системы, запреща ет или уточняет применение спорного нормативного предписания, признанного судом незаконным, либо ограничивает возможность оспаривания нормативного правового акта, законность которого подтверждена судебным решением.

Во всех этих случаях судебное решение влияет на выбор право применителем правовой нормы, используется в качестве средства правовой квалификации отношений, то есть выполняет в механизме правового регулирования именно правотворческие функции. В этом смысле о судебных решениях по делам об оспаривании нормативных предписаний можно говорить как о самостоятельных, специфиче ских источниках права.

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

На сегодняшний день перед российским законодателем стоит важная задача оптимизации нагрузки на судебную систему. Одним из инструментов данной оптимизации безусловно должна высту пать унификация гражданского процессуального законодательст ва. Продолжает оставаться нерешенным ряд вопросов, от которых во многом зависит стройность и эффективность судопроизводства, понятность и доступность судебной защиты прав граждан и юри дических лиц.

Одной из проблем, отражающих различные подходы при реше нии одного и того же вопроса и применении идентичных норм пра ва и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции, является

вопрос о возможности рассмотрения в одном процессе требо ваний материального и публично правового характера. В част ности, речь идет о делах об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ).

99

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

В2005 г. Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме от 22.12.2005 № 99 высказал позицию, согласно которой

всоответствиисч. 1 ст. 130 АПКРФтребованиеопризнанииненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанноенаст. 1069 ГКРФ) могутбытьсоединеныводномисковом заявлении, еслионисвязанымеждусобойпооснованиямвозникновения или представленным доказательствам, и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда (данной позиции придерживаетсяисегодняшняясудебнаяпрактика).

Арбитражные суды в ряде случаев не видели каких либо препят ствий для соединения в одном производстве требований публич но правового и частноправового характера1. Кроме того, можно считать справедливой ссылку на нормы ст. 130 АПК РФ, которая не содержит каких либо ограничений или прямых запретов на со единение требований, относящихся к разным видам судопроиз водств.

ВИнформационном письме ВАС РФ от 22.12.2005 № 99 так же указано: правило о соединении в одно производство требований обоспариванииненормативногоправовогоактаитребованиеовозмещении вреда, причиненного действием данного акта, возможно учитывать и при рассмотрении иных дел, когда требования, вытекающие из административных правоотношений, объединены в установленном порядке стребованиями, основанныминанормахгражданскогоправа.

Таким образом, ВАС РФ прямо указал на возможность приме нения аналогии закона к иным делам, вытекающим из администра тивных правоотношений (например, к делам об оспаривании нор мативных правовых актов).

Косвенно данная позиция подтверждается Определением от 04.03.2014 № ВАС 1493/14 по делу № А56 78872/2012, согласно которому осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате издания не соответствующего закону илииномуправовомуактуактагосударственногоорганаилиорганаместно-

1 См., например: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционно го суда от 9 октября 2018 г. № 18АП 12632/18; Постановление Девятого арбитраж ного апелляционного суда от 26 июня 2019 г. № 09АП 25754/19.

100