Оптимизации процессуальной формы гражданского и административного судопроизводства и повышение эффективности правосудия. Монография

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

ждения органа, его принявшего, и исковое заявление, ответчиком по которому выступал этот же орган, должно было быть подано по правилам общей территориальной подсудности. В том случае, если при изменении вида судопроизводства изменялась и подсуд ность, суд должен был вынести определение о возвращении заяв ления.

В дальнейшем соответствующие изменения, отражающие недо пустимость применения института отказа в принятии заявления

ипреграждения тем самым доступа к правосудию, были внесе ны в ст. 247 ГПК РФ, которая была дополнена ч. 3: «В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 настоящего Кодекса. Вслучае, еслиприэтомнарушаютсяправилаподсудностидела, судья возвращаетзаявление.»

Отметим, что основополагающим при определении возможно сти совместного рассмотрения требований публично правового

ичастноправового характера должно быть влияние совместного рассмотрения на достижение цели судопроизводства. Процессу альные действия суда и иных участников процесса должны быть обусловлены целью судопроизводства. Защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов физических лиц, юридических лиц, властных субъектов является целью судопроиз водства и в арбитражном суде, и в суде общей юрисдикции1. Пред ставляется, что в ситуации, когда заинтересованное лицо вынужде но последовательно инициировать два взаимосвязанных процесса, а суд последовательно рассматривать два взаимосвязанных дела,

1 Цели и задачи правосудия и судопроизводства неоднократно становились предметом доктринальных исследований (Г. А. Жилин, И. М. Зайцев, В. А. Ряза новский, Д. А. Фурсов, А. В. Цихоцкий и другие), данные вопросы носят дискусси онный характер, и нормативное правовое регулирование целей и задач в процессу альном законодательстве не способствует единообразному их пониманию. В связи с тем, что предметом настоящего исследования не являются вопросы раскрытия целей и задач правосудия, целей и задач судопроизводства, авторы для цели на стоящей статьи указывают на то, что понимают защиту прав и законных интересов субъектов спорных правоотношений — физических лиц, юридических лиц, власт ных субъектов — как цель судопроизводства по гражданским и административным делам.

111

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

нельзя говорить об эффективной (в том числе доступной и сво евременной) защите прав хозяйствующих субъектов, физических лиц или субъектов публичной власти. Возможность совместного рассмотрения требований публично правового характера и связан ных с ними требований материально правового характера соответ ствует цели судопроизводства.

При этом правовое регулирование возможности совместного рас смотрения требования о признании нормативного правового акта недействующим (полностью или в части) и требования о возмеще нии убытков, причинённых его действием, должно быть идентич ным применительно и к производству в судах общей юрисдикции

ик производству в арбитражных судах. Для различного правово го регулирования идентичных правовых ситуаций нет предпосы лок (определяющим является предмет судебной защиты, который в данном случае тождествен), а особенности субъектного состава не могут быть основанием для предоставления либо не предостав ления права защитить связанные между собой нарушенные права в одном процессе. Следует учесть, что упомянутая связь настолько тесна, что разрешение требования о возмещении убытков детерми нировано результатом разрешения требования о признании норма тивного правового акта недействующим.

Следует принять во внимание первичность и определяющую роль требования о признании нормативного правового акта не действующим, что предопределяет рассмотрение дела в порядке административного судопроизводства судом общей юрисдикции

ив порядке производства по делам, возникающим из администра тивных и иных публичных правоотношений, арбитражным судом. В случае определения относимости дела к административному судебному составу после принятия обращения заинтересованно го лица, поданного в форме искового заявления, к производству (что исключить нельзя), должна осуществляться передача дела в административный судебный состав, ведь порядок судопроиз водства определяется судом на основании норм процессуального законодательства вне зависимости от избранной формы обраще ния в суд. При необходимости дело может быть рассмотрено в раз дельных заседаниях соответствующего суда (такая возможность, например, предусмотрена ст. 160 АПК РФ).

112

4.3. Проблемы правового регулирования реализации судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Детерминирующий характер требования о признании норма тивного правового акта недействующим определяет и примене ние правил подсудности; применяются нормы о подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов вне зависимости от характера и подсудности иных, взаимосвязанных с основным, требований.

Представляется верным, что рассматривая дело по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражном процессе или по правилам административного судопроизводства, суд дол жен применять правила искового производства к доказательствен ной деятельности по требованию о возмещении убытков (бремя доказывания факта наличия убытков, причинно следственной свя зи с действием оспариваемого нормативного правового акта, раз мера убытков лежит на заявителе или административном истце). При этом целесообразно процессуальное оформление распределе ния бремени доказывания по требованию о возмещении убытков определением (например, на это может быть указано в определении о принятии административного искового заявления к производ ству, которым возбуждается административное дело и в котором указывается на подготовку административного дела к судебному разбирательству). Данное исключение из перечня процессуальных льгот в сфере доказывания, предусмотренных в отношении заяви теля и административного истца арбитражным процессуальным законодательством и законодательством об административном су допроизводстве, необходимо и оправдано.

4.3. Проблемы правового регулирования реализации судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Правовое регулирование вопросов исполнения судебных реше ний, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в настоящее время отличается определенной неполнотой и противоречивостью.

Порядок реализации судебных решений по этим делам регла ментирован достаточно фрагментарно и представлен в виде от

113

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

дельных разрозненных норм процессуального или материального законодательства.

Взаконодательстве об административном судопроизводстве со держатся отдельные нормы, так или иначе направленные на испол нение (реализацию) судебных решений по делам об оспаривании нормативных актов.

Всоответствии с действующим законодательством исполнение решений по этим делам заключается в проведении следующих действий.

К сожалению, в законодательстве, регулирующем порядок ис полнения судебных актов, в том числе в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. №229 ФЗ «Об исполнительном производстве» отсутствуют нормы, регулирующие порядок исполнения судебных решений по делам об оспаривании нормативных предписаний.

Такое положение является фактором, существенно снижающим уровень контроля за исполнением судебных решений по этим де лам, а также негативно сказывающимся на обеспечении единства практики исполнения судебных актов.

Вряд ли можно считать нормальной ситуацию, когда значитель ная часть судебных актов реализуется за рамками действующей процедуры исполнительного производства.

114

4.3. Проблемы правового регулирования реализации судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Подобная ситуация создает не только целый ряд практических проблем реализации судебных решений, не связанных с присужде нием: неясность документального оформления исполнения, пробле мы исчисления сроков исполнения, применения мер ответственно сти за несвоевременное исполнение и т.д.

Это, в свою очередь, негативным образом сказывается на выпол нении основной задачи процесса исполнения судебного постанов ления — реальном восстановлении нарушенного права или закон ного интереса.

Для исправления создавшегося положения необходимо вклю чить в законодательство об исполнительном производстве положе ния, которые предусматривали бы порядок исполнения судебных решений по делам об оспаривании нормативных предписаний.

По нашему мнению, в законодательстве об исполнительном про изводстве должен быть в целом закреплен механизм принудитель ного исполнения судебных актов по этим делам.

Указанный механизм должен включать процедуру обязатель ного опубликования судебного решения, порядок обеспечения включения сведений о судебном решении, принятом в отношении нормативных правовых актов, подлежащих государственной ре гистрации, в соответствующий государственный реестр (регистр), а также процедуру исполнения соответствующим нормотворче ским органом (должностным лицом) обязанности по отмене (из менению) тех положений нормативного акта, которые признаны судом незаконными, либо восполнению пробела в правовом регу лировании, вызванного признанием оспоренного нормативного акта недействующим.

Исполнительное производство по данной категории дел должно сопровождаться соответствующими мерами обеспечения исполне ния: юридической ответственностью на неисполнение или ненад лежащее исполнение решения, а также возможностью принужде ния к исполнению с помощью службы приставов исполнителей.

Поэтому в законодательство об исполнительном производстве необходимо включить положения, предусматривающие возмож ность принудительного исполнения судебного акта и возможность применения соответствующих юридических санкций за неиспол нение судебного решения в установленный срок.

115

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

Так, процедура исполнения решения в части его обязательного опубликования должна предусматривать порядок и сроки направ ления судом вступившего в законную силу решения в печатное издание, в котором был официально опубликован спорный норма тивный акт, а также конкретный срок, установленный для опубли кования судебного решения.

Кроме того, должно быть предусмотрено право суда определять порядок такого опубликования. Думается, что судебное решение о признании нормативного правового акта незаконным должно быть опубликовано в полном или сокращенном виде (к примеру, без мо тивировочной части). Если судебное решение подтверждает закон ность оспоренного акта, то в этом случае суд может ограничиться требованием публикации сообщения о вынесенном решении.

Взаконодательстве об исполнительном производстве, по нашему мнению, должны содержаться положения, обеспечивающие вклю чение сведений о принятом судебном решении в соответствующий государственный реестр (регистр) нормативных правовых актов.

Внастоящее время законодательством предусматривается ведение Государственного реестра нормативных правовых актов федераль ных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ1, а также государствен ного регистра муниципальных нормативных правовых актов2.

Однако правила ведения указанного Государственного реестра не предусматривают включение в него каких либо сведений о со стоявшихся судебных решениях по делам о проверке законности нормативных актов, включенных в Государственный реестр, в том числе о тех решениях, в соответствии с которыми нормативные акты признаны недействующими и не подлежащими применению.

Между тем включение в реестр указанных сведений имеет очень важное значение для обеспечения реализации решения суда, не допущения возможного применения незаконного нормативного правового акта, а также исключения повторного оспаривания тех

1 См.: См.: п. 91 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государствен ной регистрации, утв. приказом Минюста России от 23.04.2022 г. № 105.

2 См.: ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

116

4.3. Проблемы правового регулирования реализации судебных решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов

положений нормативного акта, законность которых подтверждена судебным решением.

Взаконодательство об исполнительном производстве необхо димо также включить положения, направленные на обеспечение отмены или изменения нормативного правового акта, признанного судом не соответствующим закону или иному нормативному пред писанию, обладающему большей юридической силой.

Обязанность властного органа или должностного лица, приняв шего незаконный нормативный акт, привести его в соответствие

сдействующим законодательством и тем самым исполнить решение суда, в настоящее время предусмотрена федеральными законами, регулирующими общие принципы организации органов государст венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Всоответствии с п. 2 и 4 ст. 9 и п. 2 ст. 29–1 ФЗ «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) испол нительных органов государственной власти в субъектах Россий ской Федерации» на законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации возложена обязан ность принимать меры по исполнению судебного решения и устра нению установленных судом противоречий с федеральным законо дательством.

Аналогичная обязанность для органов местного самоуправления предусмотрена ч. 1 ст. 73 и п. 1 ч. 1 ст. 74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Это означает, что данная обязанность, хотя и связана с исполне нием судебного решения, по существу носит конституционно пра вовой характер. За неисполнение данной обязанности не действуют санкции, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве, а применяются предусмотренные федеральным за коном специальные виды конституционной ответственности (пре дупреждение, роспуск, досрочное прекращение полномочий).

Для исправления сложившейся ситуации необходимо допол нить КАС РФ нормами, которые бы не только провозглашали обя занность нормотворческого органа (должностного лица) отменить или изменить незаконный нормативный правовой акт, но и наде ляли суд правом установить срок и порядок исполнения указанной обязанности.

117

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

Таким образом, конституционная ответственность будет допол нена соответствующими мерами административной и уголовной ответственности. Это будет содействовать эффективной реализа ции судебных актов в сфере нормоконтроля и создаст дополни тельные гарантии своевременного исключения из нормативно правовой системы незаконных нормативных предписаний.

Согласно ч. 4 ст. 216 КАС РФ, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим выявлена недостаточнаяправоваяурегулированностьадминистративныхииныхпубличных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свободизаконныхинтересовнеопределенногокругалиц, судвправевозложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанныйнедействующимполностьюиливчасти.

К сожалению, в указанной норме отсутствует указание на право суда установить срок для исполнения данной обязанности, что сни жает эффективность реализации в этой части судебного решения.

Поэтому ст. 216 КАС РФ следует дополнить положением, позво ляющим суду установить срок для принятия восполняющего нор мативного правового акта.

Кроме того, порядок и исполнения указанной обязанности нор мотворческого органа (должностного лица) необходимо закрепить в законодательстве об исполнительном производстве.

Реализация предложенных мер по совершенствованию законо дательства позволит, на наш взгляд, сформировать действенный механизм исполнения судебных решений, принятых по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

В законодательстве и судебной практике достаточно актуальной яв ляется проблема осуществления судебного контроля за законностью (правомерностью) нормативных предписаний, содержащих разъясне ния действующего законодательства (интерпретационные акты).

118

4.4. Проблемы судебного оспаривания интерпретационных нормативных правовых актов

Интерпретационные акты традиционно рассматриваются в до ктрине как акты официального нормативного толкования, то есть нормативные правовые акты, содержащие нормы разъяснения (интерпретационные нормы)1. Интерпретационные нормы обла дают всеми признаками правовых норм: адресованы неопределен ному кругу лиц; рассчитаны на неоднократное действие; создают определенное правило поведения, имеющее обязательный харак тер; направлены на регулирование определенных общественных отношений. Интерпретационные акты, таким образом, являются разновидностью нормативных правовых актов.

Интерпретационные нормативные правовые акты носят офи циальный характер и могут издаваться как нормотворческими органами, принявшими разъясняемое (толкуемое) нормативное предписание (акт аутентичного толкования или аутентичный акт разъяснение), так и иными властными органами (должностными лицами), в целях реализации их управленческих функций (управ ленческий акт разъяснение).

Вэтом смысле интерпретационные акты выступают предметом судебного контроля при их оспаривании по правилам гл. 21 КАС или гл. 24 АПК РФ (прямой нормоконтроль), либо при проверке судом законности этих актов, когда они подлежат применению при разрешении того или иного судебного дела (косвенный нормо контроль).

Внастоящее время в КАС РФ включен ряд положений, регули рующих порядок оспаривания в суде «актов, содержащих разъяс нения законодательства и обладающих нормативными свойства ми» (п. 1.1. ч. 2 ст. 1, п. 2 ст. 20, ст. 217.1КАС РФ и др.). При этом данные акты, наряду с нормативными правовыми актами, указаны

вкачестве самостоятельного предмета судебного оспаривания. Ад министративные дела об оспаривании таких актов рассматрива ются по общим правилам оспаривания нормативных правовых ак тов (гл. 21 КАС РФ) с теми особенностями, которые установлены ст. 217.1 КАС РФ.

Между тем, «акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами» — это суть акты нор

1 Шайхутдинов Е. М. Интерпретационные акты: Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Красноярск, 2004. С. 4–6.

119

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

мативного толкования, то есть нормативные правовые акты, со держащие нормы разъяснения (интерпретационные акты). Более того, в ч. 3 ст. 217.1 КАС РФ прямо указывается, что такие акты «устанавливают общеобязательные правила, распространяющие ся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение», то есть приводятся характерные признаки именно нормативного правового акта.

В этой связи возникает вопрос о том, в связи с чем законодатель выделил эти акты из нормативных и установил для них особый по рядок оспаривания?

Цель включения в КАС РФ ст. 217.1 была связана, в частности,

снеобходимостью исполнения Постановления Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6 П «По делу о проверке конституционно сти пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного за кона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абз. 3 подп. 1 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи

сжалобой открытого акционерного общества «Газпромнефть» (да лее — Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6 П).

Предметом конституционного анализа в данном случае был по рядок судебной проверки таких правовых актов, как письма Феде ральной налоговой службы (далее — ФНС), в которых содержат ся разъяснения налогового законодательства и которые по форме, порядку принятия и введения в действие не соответствуют тре бованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам феде ральных органов исполнительной власти, в частности, в связи тем, что они не публикуются и не проходят обязательную государствен ную регистрацию в Минюсте РФ.

При этом данные письма содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права нало гоплательщиков.

Необходимо отметить, что практика судов общей юрисдикции в тот период времени исходила из того, что подобные документы не являются нормативными правовыми актами и не могут быть оспорены в порядке судебного нормоконтроля.

120