Оптимизации процессуальной формы гражданского и административного судопроизводства и повышение эффективности правосудия. Монография

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

госамоуправления(ст. 16 ГКРФ), неставитсявзависимостьотнеобходимостиоспариванияэтогоактапоправилам, установленнымглавой23 АПКРФ1.

Вто же время за несколько лет до этого Определения, ВАС РФ

вИнформационном письме Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о воз мещении вреда, причиненного государственными органами, органа ми местного самоуправления, а также их должностными лицами» закрепил несколько иную позицию. В пункте 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 145 говорится о том, что требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативногоправовогоактагосударственногоорганаилиорганаместного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовомуакту, имеющемубольшуююридическуюсилу, можетбытьудовлетвореновслучае, еслитакойнормативныйправовойактпризнаннедействующимпорешениюсудаобщейюрисдикции, арбитражногосуда2.

Вкачестве наглядного примера в данном Информационном письме рассмотрено судебное решение, в котором суд подчеркива ет несостоятельность доводов заявителя о том, что ст. 16 ГК РФ не ставит возможность защиты нарушенного права заявителя пу тем возмещения вреда, причиненного в результате издания норма тивных правовых актов, в зависимость от необходимости оспари вания этих актов по правилам, установленным гл. 23 АПК РФ.

При этом п. 6 данного Информационного письма ВАС РФ прямо подчеркивает, что вданномслучаезаявительимелвозможностьсоединить требование о возмещении вреда с требованием о признании нормативногоправовогоактанедействующим.

Опираясь на данные разъяснения ВАС РФ практика арбитраж ных судов в основном пошла по пути того, что взыскать убытки, причиненные действием незаконного нормативного правового акта, возможно лишь после признания нормативного правового акта недействующим3.

1 Определение ВАС РФ от 04.03.2014 № ВАС 1493/14 по делу № А56 78872/2012; Постановление ФАС Северо Западного округа от 24.10.2013 по делу

№А56 78872/2012 // СПС КонсультантПлюс 2 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 145 // СПС

КонсультантПлюс 3 См., например: Постановление Арбитражного суда Московского округа

от 22.03.2019 № Ф05 671/2019 по делу № А40 53919/2018.

101

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

Анализ представленных правовых позиций Высшего Арбитраж ного Суда РФ говорит об их непоследовательности и несогласо ванности, что прежде всего привело к отсутствию единообразия судебной практики арбитражных судов по данному вопросу.

На сегодняшний день единственным судом, рассматривающим дела об оспаривании нормативных правовых актов, в системе арби тражных судов является Суд по интеллектуальным правам.

Внастоящее время п. 9 Постановления Пленума Верховно го Суда РФ от 23.04.2019 № 10 «О применении части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации», определяющим подсудность дел Суду по интеллектуальным правам, указано: дела по спорам о возмещении вреда, причиненного признанными не действующими нормативными правовыми актами, подсудны Суду по интеллектуальным правам как в случае, когда требование о возмещении вреда заявлено в суд одновременно с требованием об оспаривании соответствующегоакта, такивслучае, еслитребованиеовозмещениивредазаявленоотдельно.

С одной стороны, таким образом, подчеркивается возможность при подаче заявления в Суд по интеллектуальным правам соеди нения в одном заявлении требований материального и публично правового характера.

С другой стороны, действующими остаются и рассмотренные выше акты, регламентирующие деятельность арбитражных судов, согласно которым возможность вынесения позитивного реше ния по требованию о взыскании убытков ставится в зависимость от оспаривания нормативного правового акта в отдельном про цессе.

Впункте 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. №50 (далее ПП ВС от 25.12.2018 №50), разъясняю щем вопросы производства именно по делам об оспаривании нор мативных правовых актов, Верховным Судом РФ указано на то, что административныеисковыетребованияобоспариваниинормативногоправовогоакта, атакжеакта, обладающегонормативнымисвойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовымитребованиями1.

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практи ке рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов,

102

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Кроме того, из анализа содержания ст. 208 (ч. 8), 212 КАС РФ следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов также не допускается рассмотрение и иных ад министративных исковых требований1. Отметим, что суды общей юрисдикции отказывают в совместном рассмотрении требований об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов, ссылаясь именно на этот пункт и оценивая требо вание об оспаривании ненормативного правового акта как матери ально правовое. Изучение данной правоприменительной практики не является прямой целью настоящего издания, но авторы считают необходимым обратить внимание на формирующийся странный подход к пониманию термина «материально правовой», выходя щий за рамки частноправовых отношений и оценивающий требо вания об оспаривании ненормативного правового акта (например, бездействие должностного лица) как материально правовые.

Оценивая различные позиции относительно возможности сов местного рассмотрения требований публично правового характера

ичастноправового характера, необходимо помнить, что правосу дие представляет собой специфическую государственную дея тельность, в отличие от иных форм защиты ей свойственны мно гочисленные процессуальные гарантии разрешения гражданского или административного дела. Процессуальные гарантии обеспе чивают эффективное разрешение спора, сочетающее и законность

иобоснованность итогового судебного акта, и своевременность разрешения дела, и доступность, проявляющуюся, в частности, в правовом регулировании обращения в суд.

Помня о разном характере спорных правоотношений, послужив ших основанием для предъявления требований об оспаривании нормативного правового акта и взыскании убытков, необходи мо учесть, что деление права на частное и публичное, повлекшее

ивыделение публичного производства, как справедливо отмечает Д. А. Фурсов, следует признать относительным. Данное деление

содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойст вами».

1 См., например: Апелляционное определение Верховного суда Республики Та тарстан от 15.01.2019 по делу № 33а 207/2019; Апелляционное определение Свер дловского областного суда от 31.05.2019 по делу № 33а 8048/2019.

103

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

условно, ведь реальные общественные отношения всегда содержат

всебе элементы и того и другого. Деление правоотношений на част ные и публичные нельзя абсолютизировать, поскольку в реально сти происходит их тесное переплетение1.

Вопрос о соотношении частных и публичных спорных правоотно шений и специфике средств их защиты косвенно уже затрагивался

влитературе на примере Определения судебной коллегии по граждан ским делам Верховного Суда РФ от 12 сентября 2016 г. №59 КГ16–10. М.З. Шварц рассуждает о месте административного судопроизводства

вмеханизме судебной защиты прав граждан и организаций, и, оцени вая позиции по различным вопросам, отражённые в упомянутом опре делении Верховного Суда РФ, делает вывод, что последовательная реализация подхода Верховного Суда РФ ведёт к появлению в судах административных дел, предметом которых является исключительно защита интереса в получении единственного допустимого доказатель ства, а сами подобные дела имеют характер предварительных по отно шению к будущим спорам о реализации субъективных прав, в подтвер ждение основания возникновения которых может быть представлено только данное доказательство, и оценивает эту ситуацию негативно. Административное судопроизводство не носит и не может носить вспо могательного или предварительного характера по отношению к иным видам судопроизводства, а субъективная заинтересованность к адми нистративному иску не может состоять в создании условий для за щиты материальных прав гражданина или организации в ином виде судопроизводства, в том числе условий в виде получения единствен ного допустимого доказательства2. Несмотря на то, что анализируемое определение связано с оспариванием ненормативного правового акта, который является основанием для последующей защиты прав гражда нина, оно действительно показывает, что административное судопро изводство не воспринимается как самодостаточное и, соответственно, обеспечивающее защиту нарушенных прав.

1 Фурсов Д. А., Харламова И. В. Теория правосудия в кратком трёхтомном изло жении по гражданским делам. М., 2009. Т. 2. С. 190, 191.

2 Шварц М. З. К вопросу о «предварительном» характере рассмотрения дела

вадминистративном судопроизводстве (для получения единственного допустимо

го доказательства) / Административное судопроизводство: проблемы и перспекти вы развития: Сб. научных трудов. М., РГУП, 2019. С. 168–170.

104

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

А. А. Соловьёв и Р. О. Опалев, рассматривая зарубежный опыт, касающийся права стороны непосредственно в рамках админи стративного судебного разбирательства либо внесудебного ад министративного процесса заявлять требования о возмещении причинённого оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) вреда, делают вывод о целесообразности установ ления в КАС РФ возможности рассмотрения в порядке админи стративного судопроизводства требований о возмещении вреда, причинённого оспариваемыми решениями, действиями (бездейст вием) в сфере публичных правоотношений1.

О сложности разграничения публично правовых и частно пра вовых отношений говорят и анализ научной литературы и история развития гражданского и арбитражного процессуального законо дательства, они убедительно свидетельствуют о сложности (а ско рее — невозможности) формулирования и закрепления в законе универсального, приемлемого для любого дела признака (призна ков) публичного судопроизводства; универсального критерия раз граничения требований, рассматриваемых в порядке гражданского или административного судопроизводства.

В юридической литературе в течение десятилетий предлагают ся различные критерии разграничения видов судопроизводства, в частности, в качестве такового выделяются материально право вые особенности дел 2, наличие спора о праве 3, материально право вая природа дел4. Разграничение проводится в зависимости от на личия или отсутствия предмета материального правоотношения, являющегося предметом спора и подтверждающего необходимость возбуждения искового производства5. В качестве критерия отгра ничения одного вида гражданского судопроизводства от другого

1 Соловьёв А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных госу дарствах: особенности функционирования отдельных институтов административ ного судопроизводства: Монография. М.: МГЮА, 2017. С. 209–221.

2 Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973. С. 4.

3 Викут М. А. О видах судопроизводства по гражданским делам // Вестник СГАП.1996. Вып. 1. С. 40–43.

4 Виды гражданского судопроизводства. Учебное пособие / Отв. ред. Е. А. Тре щева. Самара, 2006. С. 3, 4.

5 Свешников Г. А. Особенности рассмотрения отдельных категорий земельных споров: Монография. Н. Новгород, 2014. С. 24.

105

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

выделяется объект процессуальных правоотношений, предлагают ся критерии выявления спора о праве в производстве по делам, воз никающим из публичных правоотношений1.

Введение в действие в 2015 г. Кодекса административного судо производства РФ не сняло проблемы определения надлежащего вида судопроизводства, в котором должно рассматриваться дело. Несмотря на имеющиеся разъяснения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводст ва Российской Федерации», судебная практика продолжает оста ваться разнородной.

Положение по вопросу определения вида судопроизводства в своё время было справедливо охарактеризовано Т. В. Сахновой: «…заявитель по делам из публичных правоотношений должен быть виртуозом: с одной стороны, — указать, какие права и свободы на рушены, с другой сформулировать требование так, чтобы не было спора о праве, подведомственного суду. Буквальный смысл неюри сту не понять: право должно быть нарушено, но спора о праве быть не должно. За стремлением выдержать чистоту вида судопроизвод ства и юридическим «наворотом» конструкции исчезли и гарантии права на судебную защиту, и доступность правосудия»2.

И правовая доктрина, и судебная практика свидетельству ют о тесном переплетении публичных и частных отношений и, как следствие, о сложности разграничения порядка производства по спорам, в которых содержатся взаимосвязанные частноправо вые и публично правовые требования. Так имеет ли смысл при оритет «стремления выдержать чистоту вида судопроизводства» над эффективностью судебной защиты?

Как справедливо отмечено в одном из решений арбитражного суда относительно порядка применения нормы ч. 3 ст. 130 АПК РФ, предусматривающей возможность выделения в отдельное

1 Ненашев М. М. Спор о праве и его место в гражданском процессе: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 17, 19.

2 Сахнова Т. В. О концепции гражданского процесса и процессуального законо дательства / Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и ис полнительного производства: теория и практика: Сб. науч. статей. Краснодар; СПб, 2004. С. 70, 71.

106

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

производство требований, объединенных заявителем при подаче заявления, «вопрос выделения требований в отдельное производство может быть решен по усмотрению и является правом, а не обязанностью арбитражногосуда, которыйприегорешениидолженруководствоваться принципомцелесообразностидлявыполнениязадачарбитражногосудопроизводства, перечисленныхвст. 2 АПКРФ».

Так как на сегодняшний день не приходится утверждать о на личие у суда полномочий на рассмотрение требования об оспари вании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, совместно с иными материально пра вовыми требованиями, необходимо раскрыть полномочия суда в случае, когда такие требования объединены заявителем, обраща ющимся за защитой в суд.

Практика судов, разрешающих вопрос о принятии заявления или административного искового заявления, в котором соединены требования об оспаривании нормативного правового акта и мате риально правовые требования, весьма разнообразна, в то время как на самом начальном этапе правосудной деятельности — стадии возбуждения производства по делу — должны действовать единые процессуальные правила, обеспечивающие доступность и эффек тивность судебной защиты.

Вкачестве примера можно рассмотреть решение суда апелляци онной инстанции, подчеркивающее правильность выводов суда первой инстанции, который принимая заявление об оспаривании нормативного правовогоактаивзысканиюудержанныхсзаявителясумм, отказываетпо- следнемувпринятиизаявлениявчастиматериально-правовыхтребований1.

Вопределении по другому делу судом прямо указано: заявителю отказановпринятииадминистративногоисковогозаявлениявчаститребования о компенсации морального вреда, в связи с тем, что указанные требования носят материально-правовой характер и подлежат рассмотрениювпорядкегражданскогосудопроизводства2.

Вдругих судебных актах суд апелляционной инстанции под держивает определение суда первой инстанции, которым остав-

1 Определение Пермского краевого суда от 30.01.2019 по делу № 33а 1357/2019. 2 Определение Кемеровского областного суда от 14.03.2019 по делу № 33А 4526; Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 24.04.2019

по делу № 33А 4526/2019.

107

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

лено без движения заявление, содержащее одновременно требование обоспариваниинормативногоправовогоакта, соединенноесинымматериальнымправовымтребованием1.

Водном из дел суд апелляционной инстанции отменяет реше ние суда первой инстанции, рассмотревшего совместно требования об оспаривании нормативного правового акта и иное материаль но правовое требование. Направляя дело на новое рассмотрение, апелляционная инстанция прямо указала: так как п. 14 ПП ВС РФ

№50 непредусмотренавозможностьсовместногорассмотрениятребованийпубличногоправовогоиматериальногоправовогохарактера, приповторном рассмотрении спора суду необходимо, прежде всего, выделить требование об оспаривании нормативного правового акта в отдельное производство, а затем приостановить производство по гражданскому делудоразрешенияпосуществутребований, подлежащихрассмотрению впорядкеКАСРФ2.

Еще в одном решении суд со ссылкой на п. 14 ПП ВС РФ № 50 говорит о том, что часть доводов административного истца, соединенныхимвзаявлениивместесоспариваниемнормативныхправовыхактов, немогутбытьрассмотреныпосуществуврамкахнастоящегоадминистративного спора. В резолютивной части решения требования удовлетворенычастично, востальнойчаститребованияоставленыбезрассмотрения3.

Вследующем решении суд указывает на то, что вместе с требо-

ваниями об оспаривании нормативного правового акта не могут быть заявлены дополнительные требования о возложении обязанности на административногоответчикаивозвращаетзаявление. Правдавмотивировочнойчастисудоговаривается, чтооднойизпричинвозвращениизаявления в данной части является неподсудность части требований данному суду4.

1 Апелляционное определение Ленинградского областного суда от 21.03.2019

№33а 1593/2019.

2 Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 07.02.2020 № 33–380/2020, 2–679/2019; см. также: Определение Алтайского краевого суда от 22.05.2019 по делу № 33а 4531/2019.

3 Решение Краснодарского краевого суда от 09.12.2019 по делу № 3а 706/2019; Решение Первомайского районного суда города Краснодара от 22.11.2019 по делу

№2а 10848/2019.

4 Определение Пермского краевого суда от 11.06.2020 г. по делу № 3а 560/2020.

Следует отметить, что в данном судебном акте второе требование является ад министративным, а не материальным, и здесь отражён подход о недопустимости

108

4.2. Полномочия суда на стадии возбуждения производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Кроме того, существует практика, когда суд рассматривает сов местно поданные требования об оспаривании нормативных право вых актов и вытекающие из них материально правовые требования в порядке гражданского судопроизводства1.

Рассмотрим отдельно каждое из возможных полномочий суда на стадии принятия заявления к производству.

Принятие к производству заявления (административного иско вого заявления) в части требования об оспаривании нормативного правового акта и отказ в принятии к производству в части требо вания о взыскании убытков может негативно повлиять на возмож ность взыскания убытков в последующем. При последующем обра щении с данным требованием в суд оно может быть оценено судом как тождественное с тем, в принятии которого отказано ранее, что опять повлечет отказ в принятии заявления (административ ного искового заявления) к производству.

Представляется неверным возвращение заявления (админист ративного искового заявления) в части требования о взыскании убытков и оставление заявления (административного искового за явления) в части требования о взыскании убытков без рассмотре ния (хотя реализация данного полномочия вне зависимости от его оснований возможна только после возбуждения производства по делу).

Следует отметить, что в условиях сохраняющегося пока подхо да о невозможности рассмотрения в одном процессе требований публично правового характера и частноправового характера более верным представляется реализация полномочия об оставлении за явления (административного искового заявления) без движения,

сразъяснением заявителю порядка действий по защите его права

свозможностью обращения в суд с заявлениями в определенной последовательности и возможностью рассмотрения требований в разных видах судопроизводства. Реализация данного полномо

совместного рассмотрения требования о признании нормативного правового акта недействующим с каким либо иным требованием, вне зависимости от характера последнего.

1 Решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края от 03.11.2016 по делу № 2–1578/2016~М 1400/2016; Апелляционное определение Забайкаль ского краевого суда от 25.01.2017 по делу № 33–274/2017 (33 6201/2016).

109

Глава 4. Повышение эффективности судебного контроля в сфере нормотворчества

чия наиболее оправдана, ведь обращение с требованием частнопра вового характера в порядке публичного судопроизводства по своей сути относится к нарушению требований к форме и содержанию обращения в суд. Аналогичный подход указан в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации применительно к обращению в суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государствен ных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными госу дарственными или иными публичными полномочиями, должност ных лиц, в котором содержатся требования, подлежащие рассмо трению в порядке гражданского судопроизводства1.

Кроме того, именно оставление заявления без движения рас сматривалось как верное правовое последствие выбора ненадле жащего вида судопроизводства до введения в действие КАС РФ и было указано в качестве такового Пленумом Верховного Суда РФ2. Судья не мог отказать в принятии заявления и должен был оставить заявление без движения, разъяснив заявителю необходи мость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданско го судопроизводства. Данная аналогия представляется уместной, так как предмет судебной защиты административного судопроиз водства, установленные ГПК РФ процессуальные льготы, да и по давляющее большинство устоявшихся институтов гражданского судопроизводства были восприняты КАС РФ фактически в неиз менном виде.

Институт оставления заявления без движения применялся, если в такой ситуации не нарушались правила подсудности рассмо трения дела. Например, обращение с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта осуществлялось по месту нахо

1 Пункт 28 постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некото рых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административно го судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессу ального кодекса Российской Федерации».

2 Пункт 17 постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О пра ктике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

110