Обеспечение прав и свобод человека правоохранительными органами Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальност

в Конституции РФ (ст. 2) права и свободы человека объявлены высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Тем самым декларируются новые формы взаимоотношений личности, общества и государства. Впервые в истории Российской Федерации в основу государственности положены гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина.

В противоположность этому частные права существуют исключи- тельно в отношениях частных лиц. Даже в тех случаях, когда одной стороной в них выступает орган власти, он не присоединяет к статусу участника частного правоотношения никаких принципиальных особенностей, за исключением тех, которые призваны обеспечивать его равное положение в отношениях со своим контрагентом. Уча- стник частного правоотношения, даже нарушающий права своего контрагента, не может поэтому стать нарушителем прав человека, не выходя за пределы этого правоотношения, да и то если он располагает необходимыми властными полномочиями, позволяющими ему совершать действия, которые могут быть квалифицированы как нарушение прав человека. Поэтому при разрешении гражданского дела в большинстве случаев суду незачем искать угрозу правам человека в действиях сторон, но он должен опасаться сам стать нарушителем такого права.

Разрешая спор о праве гражданском — вне зависимости от гражданства лиц, участвующих в этом споре в качестве сторон, — суд должен соотносить свое решение не только с нормами внутреннего законодательства (гражданского, семейного, трудового, земельного и др.), но и с международно-правовыми нормами, регулирующими права че- ловека. В числе таких норм особое значение в последние годы приобрели постановления Европейского суда по правам человека. Они обязательны для российских судов, поскольку являются толкованиями международного договора — Конвенции, которая в соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ является составной частью правовой системы Российской Федерации и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ обладает приоритетом над законами России.

Признавая частное право и предоставляя ему защиту, суд рефлекторно подтверждает соответствие (совсем не обязательно признание, но как минимум не противоречие) своего решения системе прав человека и допустимость применение силы к отношениям сторон. В противоположном случае не закон, а суд (а через него государство, т.е. Российская Федерация) станет нарушителем прав че- ловека, потенциальным ответчиком в Европейском суде либо ином наднациональном юрисдикционном органе. Формально правильное решение может в этой связи оказаться неправовым в том смысле,

41

который придается пониманию права актами Конституционного Суда РФ и положениями обязательных к применению международ- но-правовых документов, и роковым в том смысле, который переводит Российскую Федерацию в положение потенциального ответ- чика по делу о нарушении прав человека1. Факт следования суда национальному материальному законодательству вторичен для наднационального органа, рассматривающего дело о нарушении прав человека, по сравнению с фактом нарушения этих прав в результате применения такого законодательства.

Новая традиция в российском правосудии предоставляет суду по конкретному гражданскому делу полномочие ревизии нормативного акта любой силы, за исключением Конституции РФ и актов международного права. Дело в том, что с момента ратификации Конвенции2 российские суды осуществляют судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека (ст. 1, 13 Конвенции и ст. 18, 45, 46 Конституции РФ). Европейский же суд осуществляет защиту данных прав и свобод лишь в субсидиарном порядке3. Однако, поскольку до сих пор отсутствует специальная процедура рассмотрения судами РФ споров о нарушении прав человека, используются общие формы судопроизводства, включая гражданско-процессуальные.

Такие возможности в обычном случае предоставлены российскому суду ст. 11 ГПК РФ. Суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора.

При этом оценка применяемого нормативного на предмет соответствия Конституции РФ составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ (ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), в силу чего полномочия суда в конкретном деле оказываются ограниченными уровнем федерального закона РФ.

1 Лицо, обращающееся в Европейский суд по правам человека, должно иметь статус «жертвы» нарушения вышеуказанной Конвенции и (или) протоколов к ней, т.е. лицо должно лично пострадать от действий государства-ответчика (см.: Методические рекомендации по обращению в Европейский суд по правам человека / Авт. и сост. С.И. Добровольская. М., 2007. С. 9—10).

2Конвенция ратифицирована ФЗ РФ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30.03.1998 г.

3Ñì.: Султанов А.Р. Защита прав и основных свобод человека в России // СПС «КонсультантПлюс». О соотношении юрисдикции Европейского суда по правам человека с юрисдикцией российских судов см.: Нешатаева Т.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9—11.

42

Конечно, формально при рассмотрении конкретного дела суд в соответствии с правилом ч. 2 ст. 11 ГПК РФ и требованиями ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и ч. 2 ст. 11 ГПК РФ вправе непосредственно применять конституционные нормы, если он приходит к выводу о том, что подлежащий применению закон противоречит Конституции России. Однако в этом случае суд все равно обязан обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд РФ для официальной дисквалификации закона, противоречащего, по его мнению, Конституции РФ. Такая обязанность возлагается на суды постановлением Конституционного Суда РФ «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» от 16 июня 1998 г.1

4. Права человека и судебный нормоконтроль. Мощным средством преодоления неправовой природы нормативных актов и косвенного предупреждения нарушения прав человека в гражданском процессе служит глава 24 ГПК РФ, закрепляющая производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов представляет собой форму судебной проверки их легитимности. Исторически идея судебной проверки нормативных актов была сформулирована в США как «доктрина проверки конституционности законов»2. Постепенно она была воспринята другими цивилизованными странами, политическое устройство которых соответствовало концепции правового государства. В Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов является высшей формой проверки их легитимности. Она отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В своих постановлениях (¹ 19-П от 16 июня 1998 г.3, ¹ 6-П от 11 апреля 2000 г.4 ¹ 13-Ï îò 18 èþëÿ 2003 ã.5 и ¹ 1-П от 27 января 2004 г.6) Конституционный Суд РФ прямо подтвердил это обстоятельство применительно к федеральным нормативным актам, а в постановлении ¹ 6-П от 11 апреля 2000 г. — применительно к законам субъекта Российской Федерации.

1ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 25. Ñò. 3004.

2Ñì.: Никеров Г.И. Судебная власть в правовом государстве (Опыт сравнительного исследования) // Государство и право. 2001. ¹ 3. С. 17.

3ÐÃ. 1998. 30 èþíÿ.

4ÐÃ. 2000. 27 апреля.

5ÐÃ. 2003. 29 èþëÿ.

6ÐÃ. 2000. 27 апреля.

43

Согласно ст. 125 Конституции РФ проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции РФ, провозглашенной в ч. 1 ст. 15. Соответствие же федеральному закону законов субъектов Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 5 и 6. ст. 76 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ признал неконституционным предоставление судам общей юрисдикции полномочий по проверке конституций и уставов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральным законам. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов данных субъектов находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится

âпорядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации1.

Суды общей юрисдикции, таким образом, проверяют нормативный акт (за исключением конституций и уставов субъектов РФ) на предмет соответствия его любому акту большей юридической силы, но только не Конституции РФ. Под нормативным правовым актом

âданном случае понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом2.

Проверка законности нормативного акта в судах общей юрисдикции возможна при рассмотрении любого конкретного гражданского дела. В этом случае заинтересованное лицо заявляет суду о необходимости применения акта высшей юридической силы при

1Ñì.: Постановление Конституционного Суда РФ ¹ 13-П от 18.07.2003 г. // СЗ РФ. 2003. ¹ 30. Ст. 3101.

2См. п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессу-

ального кодекса Российской Федерации» ¹ 2 от 20 января 2003 г. (ÐÃ. 2003. 25 января).

44

рассмотрении данного гражданского дела. Такое решение суда распространяется только на лиц, участвующих в данном деле, и является рядовым судебным прецедентом. Кроме того, в суде может быть поставлен вопрос о легитимности нормативного акта вне связи с конкретным гражданским делом. В этом случае и применяются правила главы 24 ГПК РФ, устанавливающей правила производства по делам об оспаривании нормативных актов безотносительно к конкретным субъектам и конкретным правам и интересам.

Проверка нормативных актов судами общей юрисдикции преследует две взаимосвязанные цели — судебный контроль за нормотворческой деятельностью субъектов Федерации и муниципальных образований и одновременно защиту прав физических и юридиче- ских лиц.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт1. Не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ).

В ст. 29 АПК РФ указано, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом это отнесено к их компетенции.

5. Права человека и акты власти. Если частноправовой конфликт, находящийся на рассмотрении суда, сам по себе не несет угрозы правам человека, но в отношении участников конфликта предоставляет суду полномочия, достаточные для их нарушения (несправедливые, неправосудные решения, незаконные решения), то публично-правовой конфликт, разрешаемый судом общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства, напротив, может иметь самое прямое отношение к нарушению прав человека. В этом случае суду уже недостаточно заботиться о «юридической чистоте» применяемого закона и корректном его толковании, но прежде всего квалифицировать действия властного органа, чьи действия оспариваются применительно к соблюдению прав человека.

Процедуры, которые призваны обеспечивать такую проверку, предусмотрены главами 24 и 25 ГПК РФ.

1 См. п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» ¹ 2 от 20 января 2003 г. (ÐÃ. 2003. 25 января).

45

Âглаве 24 ГПК РФ урегулировано производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В настоящее время основу судебного контроля за действиями органов административного управления и должностных лиц составляет ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Полномочия по контролю за законностью действий государственных и иных учреждений предоставлены судам также ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая предусматривает: суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Âпорядке, указанном в главе 25 ГПК РФ, оспариваются решения (за исключением нормативных актов) и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов военного управления или командира воинской части.

Âсоответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям и действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

ξнарушены права и свободы гражданина;

ξсозданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

ξна гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность

или он незаконно привлечен к ответственности.

Типичными примерами таких актов являются отказ во въезде или выезде в Российскую Федерацию, решения о регистрации приобретения или прекращения гражданства, о принадлежности к гражданству Российской Федерации, об отказе в доступе к получению образования, об отказе в назначении пенсии, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, решения должностных лиц Вооруженных сил и органов внутренних дел о наложении дисциплинарных взысканий и др. В частности, законодательством о местном самоуправлении предусматривается право заинтересованных граждан обжаловать решения о роспуске представительного органа местного самоуправлении а также об отрешении от должности главы местного самоуправления (ст. 9 ФЗ «О внесении

46

изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 7 июля 2000 г.).

Ñодной стороны, от этих действий необходимо отличать ненормативные акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономи- ческой деятельности. Эти акты подведомственны арбитражному суду (ст. 29 АПК РФ).

Ñдругой стороны, от ненормативных актов публичного порядка (актов органов власти и должностных лиц) необходимо отличать акты коллегиальных и единоличных органов управления юридических лиц, выполняющих управленческие функции. Данные акты могут быть оспорены по правилам искового производства в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах.

Не все акты органов власти и должностных лиц подведомственны судам общей юрисдикции. Выше уже говорилось о том, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования)1.

Однако во всех случаях нет никаких препятствий для того, чтобы в рамках этой процедуры рассматривать заявления об установлении нарушения действиями (бездействием) органа государствен-

ной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц,

1 См. п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» ¹ 2 от 20 января 2003 г. (ÐÃ. 2003. 25 января). После принятия Гражданского процессуального кодекса РФ содержание главы 24 ГПК РСФСР, определявшей порядок рассмотрения жалоб на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскание с граждан в административном порядке, полностью перешло из гражданско-процессуальных в административные правоотношения (см. п. 7 указанного выше постановления Пленума Верховного Суда РФ).

47

государственных или муниципальных служащих прав и свобод заявителя, защищаемых Европейской конвенцией о защите прав и свобод человека.

Конвенция, как уже упоминалось, является частью правовой системы Российской Федерации, и ее нормы обладают прямым действием, а потому жалобы на ее нарушения действиями указанных лиц должны рассматриваться по правилам главы 25 ГПК РФ, когда данные действия (бездействие) не связаны с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса РФ об административных правонарушениях. При рассмотрении данных заявлений суд должен применять нормы Конвенции в соответствии с толкованиями ее положений, данных в постановлениях Европейского суда по правам человека. Само собой разумеется, судебные акты, нарушающие права человека, не могут исследоваться по правилам данной процедуры, поскольку для их проверки Гражданский процессуальный кодекс РФ устанавливает специальный порядок1.

6. Гражданское судопроизводство как объект права человека на справедливое судебное разбирательство. Все сказанное должно было подвести нас к пониманию одной простой мысли: гражданский процесс оказывается на острие проблемы решения задачи обеспе- чения прав человека всякий раз, когда суд выносит акт по существу рассматриваемого дела. Причем судебный акт — вне зависимости от важности этого дела самого по себе — способен послужить основанием для обращения с требованием о защите прав человека, ибо этим актом суд на деле отождествляет себя с государством2. Именно поэтому в числе прав человека выделяются права юдикативные, т.е.

права в области правосудия, к которым относятся:

(1)право на эффективную судебную защиту в случае нарушения прав;

(2)право на справедливое разбирательство независимым и беспристрастным судом, созданным в установленном законом порядке;

(3)право быть выслушанным (audiatur et altera pars) и некоторые другие, имеющие отношение преимущественно к уголовно-

му судопроизводству.

Принцип верховенства права, закрепляемый Европейской конвенцией о правах о защите прав человека и основных свобод, озна- чает: обеспечение эффективного (обычно судебного) контроля над

1Подробнее см.: Султанов А.Р. Óêàç. ñî÷.

2Решение по делу об оспаривании отцовства может нарушить право на уважение личной и семейной жизни, об обжаловании акта изъятия земельного участка — право на уважение собственности (гарантию собственности), а любой судебный акт — право на суд и на справедливое судебное разбирательство.

48

вмешательством исполнительной власти в права отдельных лиц; исключение вмешательства законодательной власти в отправление правосудия в целях влияния на разрешения спора судом; выполнение принципа правовой определенности, состоящего из трех элементов — правовой определенности, правовой эффективности и баланса интересов, или пропорциональности1.

Âсоответствии с п. 1 ст. 6 Европейской конвенции каждому обеспечивается право на судебное рассмотрение любого требования, касающегося его гражданских прав и обязанностей2. Эта норма заключает в себе «право на суд» (right to a court)3, один из аспектов которого образует право на доступ (right to access), т.е. право инициировать разбирательство гражданских дел в суде.

Право на справедливое судебное разбирательство предполагает право на обращение в суд, которое не является абсолютным: оно может ограничиваться национальным законодательством. Однако следует заметить, что все ограничения на права, гарантируемые Конвенцией, не должны лимитировать соответствующие права или уменьшать их объем таким образом, чтобы был нанесен ущерб самой их сущности. Более того, такие ограничения должны преследовать законную цель и быть разумно соразмерными преследуемой цели4.

Право на доступ к суду включает в себя право не только инициирования возбуждения гражданского дела в суде, но и доступа

âсуды высших (апелляционной и кассационной) инстанций с жалобами на вынесенные судами первой инстанции судебные постановления в целях их отмены (или изменения).

Âроссийском законодательстве право на доступ к суду закреплено в ч. 1 ст. 3 ГПК РФ5.

1Нешатаева Т.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33.

2Термин «гражданские права и обязанности», используемый в Европейской конвенции, не должен вводить в заблуждение. Обозначаемое им явление не тождественно его российскому аналогу. Здесь подразумевается скорее общий правовой статус личности (исключая большинство публичных прав, не затрагивающих ее имущественных интересов), чем только права и обязанности, урегулированные нормами гражданского права. Важно, чтобы эти права и обязанности не были связаны с осуществлением властных полномочий (см. об этом: Лукайдес Л. Справедливое судебное разбирательство. Комментарий к п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская юстиция. 2004. ¹ 2). Несколько иное мнение высказывает Т.Н. Нешатаева (см.: Нешатаева Т.Н. Указ. соч. С. 56—61), правда, она тоже не ставит знак равенства между

гражданскими правами и обязанностями по российскому праву и правами и обязанностями, которые так именуются в Конвенции в связи с правом на доступ к суду.

3Подробнее о его содержании см.: Нешатаева Т.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33—34.

4Лукайдес Л. Óêàç. ñî÷.

5Кузин С. Свобода судейского усмотрения и права на доступ к суду (на примере соответствия статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. ¹ 6.

49

Право на справедливое судебное разбирательство гарантируется п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».

Ïîä справедливым судебным разбирательством, исходя из практики Европейского суда, понимаются исключительно процессуальные гарантии правильного рассмотрения и разрешения гражданского дела. Справедливое судебное разбирательство означает лишь проведение судебного слушания в соответствии с определенными процессуальными требованиями, такими как возможность допросить свидетелей или представить соответствующие доказательства. Европейский суд не является судом четвертой инстанции и в целом не вмешивается в судебное разбирательство на том основании, что национальный суд пришел к неправильному решению1. Право на справедливое разбирательство в понимании Европейского суда есть разбирательство с соблюдением процессуального законодательства при условии, что это законодательство и его применение судами не нарушают прав человека (лишает права доступа к суду, права быть выслушанным и услышанным, на разрешение всех требований, выносимых на рассмотрение суда). В содержание гарантий права на справедливое правосудие согласно позиции Европейского суда входят равенство сторон, состязательность, обоснованность и мотивированность судебного решения, безусловность исполнения судебного решения, вступившего в законную силу, а также разумный срок рассмотрения гражданского дела2.

Допустимость и относимость доказательств регулируются национальным законодательством, и Европейский суд не обсуждает, как правило, выводы национального суда об относимости и допустимости тех или иных доказательств и не подвергает сомнению его оценку, данную этим доказательствам. Но национальное регулирование и действия суда не должны при этом лишать права на доступ

êсуду и справедливое разбирательство.

Âнекоторых случаях Европейский суд по правам человека может отступать от принципа строгого формализма, полагая, что отдельные процессуальные действия, формально совершенные в рамках полномочий суда, по существу нарушают право на справедливое судебное разбирательство. В частности, если стороне не позволили привести в свою защиту доказательства, подтверждающие ее неви-

1Лукайдес Л. Óêàç. ñî÷.

2Нешатаева Т.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 72—78.

50