Обеспечение прав и свобод человека правоохранительными органами Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальност
.pdfсутствует во всех случаях, когда применение юридических норм полностью соответствует велениям закона, осуществляется субъектами в пределах своей компетенции и в соответствующей процессуальной форме. Нарушением законности является не только выход за пределы предоставленных прав, но и непринятие законных мер борьбы с преступностью.
4.Применение мер принуждения лишь в случаях и пределах, установленных законом.
5.Квалификация правонарушения строго на основе закона и только за те деяния, которые совершены лицом.
6.Ответственность органов исполнительной власти перед гражданином за вред, причиненный неправомерными действиями должностных лиц.
Состояние законности является показателем уровня политикоюридической и социально-этической жизни общества, критерием оценки качества работы его органов и должностных лиц по выполнению своих служебных обязанностей.
Можно с сожалением констатировать, что в настоящее время состояние законности в нашей стране далеко от благополучия. Экономический кризис, политическая нестабильность, межнациональные конфликты, безответственность должностных лиц и многие другие негативные явления нашей современности обусловили небывалый рост преступности, размах и изощренность деятельности криминальных структур, уголовно-преступного элемента и коррумпированных чиновников. Наблюдается интенсивное сращивание государственного аппарата с организованной преступностью, на телевидении и в других средствах массовой информации безраздельно хозяйничают представители крупных финансовых олигархий.
Имеют место правовое попустительство и паралич власти. Достаточно вспомнить печально известные пирамиды «МММ», «Властелина», «Чара» и др., которые поглотили средства миллионов людей. Однако должные меры по восстановлению нарушенных прав граждан и наказанию виновных до сих пор не приняты.
Укрепление законности требует решительной борьбы с бюрократизмом, формализмом, любыми отклонениями от принципов
èнравственных норм, постоянного совершенствования ее экономи- ческих, социальных и юридических гарантий. Упрочение законности неотделимо от расширения и углубления прав и свобод личности.
Законность в органах внутренних дел выражается в следующем:
(1)структура и компетенция ОВД определены в законах и подзаконных актах;
(2)установлена строгая подзаконность всей правоприменительной деятельности подразделений ОВД;
(3)для всех актов, издаваемых в органах внутренних дел, обязательна строгая субординация.
201
Основное бремя защиты прав и свобод человека лежит на правоохранительных органах. В процессе осуществления этой функции они вступают в сложные отношения с людьми, и их властнокомпетентная деятельность заключается в следующем:
ξзащите прав и свобод личности;
ξобеспечении их реализации;
ξсоблюдении законов, обеспечивающих эти права. Рассмотрим эти блоки более подробно.
1. Законность и защита прав личности заключается в своевремен-
ности и эффективности мер, принимаемых правоохранительными органами, по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, посягающих на права и свободы человека.
С этой целью в полной мере может быть применено принуждение. Непринятие или несвоевременное осуществление этой функции либо проявленная при этом недобросовестность рассматриваются как нарушение законности (отказ в возбуждении уголовного дела, непринятие мер для обуздания распоясавшихся хулиганов и т.д.). Отказ в удовлетворении законных требований граждан является нарушением гарантированных законом прав и служит поводом для жалобы на действия правоохранительных органов.
2.Законность и обеспечение прав личности выражается в четком исполнении правоохранительными органами своих обязанностей по обеспечению реализации гражданами своих прав. Нарушением здесь является, например, необоснованный отказ в регистрации по месту жительства, несвоевременная выдача загранпаспорта.
3.Законность и соблюдение прав личности предполагают не активные действия правоохранительных органов, а, наоборот, недопущение действий, нарушающих права и свободы (жизнь, честь, достоинство, неприкосновенность личности, свобода от пыток, насилия).
Реализация действующих законов требует строгого и неуклонного следования их установкам. Для решения этих задач правоохранительные органы наделяются особыми государственно-властными полномочиями и средствами принуждения, вплоть до применения оружия. Это влечет известные ограничения прав и свобод человека, вторжение в его частную жизнь. Важно лишь то, чтобы эти ограниче- ния осуществлялись только для достижения целей и решения задач, предусмотренных законодательством, и соответствовали установленным процедурам и порядку совершения этих действии.
Такое требование содержится, например, в ст. 5 Федерального закона «О полиции», которым запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Любое ограничение гражданина в его правах и свободах допустимо лишь на основании и в порядке, прямо предусмотренном законом.
Ряд ограничений содержится и в Федеральном законе «Об опе- ративно-розыскной деятельности». В нем признается неизбежность
202
ограничений в процессе раскрытия и расследования преступлений при осуществлении обыска, выемки, ареста, освидетельствования, проведения специальных мероприятий — прослушивания телефонных переговоров, контроля корреспонденции и др.
Однако в практике деятельности правоохранительных органов нередки факты использования противоправных ограничений и даже нарушений прав человека. Необходимо жесткое следование процедурам, минимальное вмешательство в частную жизнь гражданина, уважение чести и достоинства, чувство меры при выполнении опе- ративно-разыскных и следственных действий.
Характер ограничений прав и свобод, а также их нарушений непосредственно связан со спецификой задач, выполняемых той или иной службой. Каждая из них имеет свой набор наиболее типич- ных нарушений:
ξдля подразделений охраны общественного порядка и общественной безопасности — незаконное задержание, необоснованное водворение в медвытрезвитель, запрет массовых демонстраций, задержание граждан по принципу национальной принадлежности;
ξдля аппаратов уголовного розыска — незаконные арест, обыск, непринятие мер по заявлениям граждан, укрытие преступлений от учета;
ξдля ГИБДД — незаконные лишение водительских прав, снятие номеров с автотранспортных средств, необоснованный запрет эксплуатации автомобиля, эвакуация транспорта с места стоянки;
ξдля следственных подразделений — незаконный отказ в возбуждении уголовного дела, производство следственных действий без участия понятых, незаконные обыск, выемка, арест, несвоевременный допуск адвоката к ознакомлению с материалами дела, применение гипноза, психотропных препаратов;
ξдля миграционной службы — незаконный отказ в регистрации по месту жительства, необоснованный отказ в выдаче загранпаспорта;
ξдля аппаратов БЭП и ГУОП — несанкционированное прослушивание телефонных переговоров, несанкционированное
проникновение в жилище.
Приведенный перечень далеко не полон и дает лишь общее представление о структуре нарушений, присущих отдельным службам органов внутренних дел. При ближайшем рассмотрении явственно прослеживается преобладание посягательств на гражданские права человека (неприкосновенность личности, имущества, тайны личной жизни) и в меньшей степени затрагиваются социальнополитические и экономические права.
203
Особенно много нарушений происходит при административных задержаниях, арестах, обыске, осуществлении других оперативноразыскных и следственных действий.
Так, при административном задержании характерным является нарушение сроков задержания, неоформление протокола, невыполнение просьбы задержанного об уведомлении его родственников о случившемся. При этом не учитывается то обстоятельство, что административное задержание не является формой юридической ответственности, а лишь средством обеспечения производства по делу.
Аналогичное нарушение наблюдается в стадии дознания и предварительного следствия при задержании в порядке применения меры пресечения. В этом случае нередко обходятся без уведомления прокурора, не освобождают задержанного после 72 часов содержания под стражей, практикуется задержание без достаточных оснований. Между тем по закону задержание подозреваемого допускается лишь по судебному решению в том случае, если инкриминируемое ему деяние влечет за собой лишение свободы на срок свыше двух лет, либо есть основание полагать, что он скроется от следствия и суда, либо будет препятствовать установлению истины, либо совершит новое преступление. Заведомо незаконный арест влечет уголовную ответственность.
Во всех случаях при осуществлении этого действия необходимо руководствоваться правилом, что задержание должно быть минимальным по времени, и сообщить о поводе для задержания подозреваемому.
Много нарушений прав человека наблюдается в процессе опера- тивно-разыскной деятельности органов внутренних дел. В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрен ряд мер, ограничивающих права личности на неприкосновенность тайны личной жизни, жилища, переписки, телефонных переговоров и др. Установлен и порядок выполнения этих действий, препятствующий нарушениям законности при их проведении. Однако этот Закон нарушается сплошь и рядом, а такая гарантия, как получение разрешения на эти действия от судьи, зачастую игнорируется оперативными работниками. Более того, судья не уведомляется даже после проведения мероприятия, которое им не санкционировалось. Такие нарушения законности также влекут за собой уголовную ответственность.
Важной гарантией обеспечения прав и свобод граждан являются восстановление их нарушенных прав и возмещение причиненного ущерба
неправомерными действиями правоохранительных органов и их сотрудниками.
Наиболее эффективным средством выявления нарушений прав и свобод человека правоохранительными органами является âíóò-
204
риведомственный контроль — составная часть административного контроля. В системе гарантий защиты прав и свобод личности этот вид контроля занимает не последнее место. Являясь одним из значи- тельных элементов управленческой работы, он носит производный, вторичный характер, поскольку осуществляется за деятельностью, которая уже существует независимо от него. Вместе с тем контроль создает реальные предпосылки для формирования новых видов управленческих решений.
Формы внутриведомственного контроля разнообразны, но главное заключается в проверке подчиненных органов по соблюдению ими российских законов и правильному применению мер воздействия к его нарушителям.
Значение и уровень контроля возрастают в той же степени, в какой растут масштабы и сложность решаемых задач. В министерствах, региональных и транспортных управлениях внутренних дел уже сегодня имеются отлаженные системы контроля.
Действенным средством внутриведомственного контроля является деятельность вышестоящих правоохранительных органов.
Основным отличительным признаком такого контроля является то, что его субъектами служат отраслевые главки, управления и отделы МВД, УВД, осуществляющие проверку работы подчиненных подразделений на отдельных участках и направлениях работы в целях оказания практической помощи на местах.
Широко применяется и такой вид контроля, как инспектирование. Его субъектами по нисходящей вертикали являются оргинспекторские аппараты МВД, УВД автономных республик, краев и областей. Основная задача инспектирования состоит в том, что оно проводится комплексно, путем сплошного анализа деятельности всех служб. Однако при этом основными вопросами, подлежащими изучению, являются состояние законности и эффективность работы с жалобами и заявлениями граждан. Для определения тенденций в динамике этой деятельности проводится скрупулезный анализ полученных от граждан сигналов, адекватность принятых решений содержанию этих обращений.
Хороший результат приносит сверка записей регистрационных журналов с книгой учета происшествий, уведомлениями медицинских учреждений о поступлении больных с криминальными ранениями.
Это помогает выявить нарушения в регистрационной практике, определить истинное положение социально-политической и криминологической обстановки в регионе.
К сожалению, контрольная деятельность на уровне горрайорганов внутренних дел не столь эффективная и выражается в искусственном копировании форм и методов контроля вышестоящих орга-
205
нов, в то время как у них имеются свои особенности, которые должны учитываться при реализации этой функции. Таковыми являются:
(1)наличие у всех должностных лиц права принятия решений, что увеличивает вероятность нарушений законности;
(2)повышенный динамизм оперативной обстановки и неста-
бильность принимаемых решений.
Контроль, как и всякая другая функция управления, выступает в качестве составной части деятельности по реализации любой другой функции, а это значит, что он является также элементом организаторской работы. К контрольной деятельности предъявляются особые требования:
ξполномочность, т.е. наличие действенных средств для устранения вскрытых недостатков;
ξконкретность — направленность на конкретное решение;
ξгласность — доведение результатов до личного состава проверяемого органа и до лица, жалоба которого проверялась;
ξэффективность — адекватная направленность на устранение
допущенного нарушения в кратчайшие сроки.
Главными субъектами контроля в ГОРОВД являются начальник, его заместители и руководители самостоятельных подразделений. Иначе говоря, лица, обладающие государственно-властными полномочиями.
Здесь уместно вкратце остановиться на проблеме, которая время от времени вызывает дискуссии в юридической литературе. Речь идет о попытках причислить к этой категории субъектов контроля рядовых граждан. Такая позиция представляется ошибочной. Рядовые граждане не обладают никакой властью и поэтому не могут нарушить законность. В случае же нарушения ими тех или иных законов они могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности. С другой стороны, если законы нарушены должностным лицом вне рамок служебной деятельности, то оно несет ответственность, как и все рядовые граждане.
Среди форм внутриведомственного контроля доминирующее положение занимает непосредственная проверка жалоб на те или иные нарушения подчиненного органа или должностного лица. Такие проверки по конкретным жалобам в конечном счете завершаются принятием правоприменительного акта, содержащего решение по делу.
При рассмотрении жалоб и заявлений граждан о нарушениях их субъективных прав почти всегда встает вопрос о том, является ли обжалуемое действие нарушением законности или служебным проступком. В зависимости от ответа на этот вопрос определяется и характер действий по разрешению жалобы.
Дело в том, что два этих вида нарушений весьма схожи между собой, и разграничить их подчас нелегко. Например, несвоевре-
206
менное рассмотрение заявления о выдаче разрешения на поездку в закрытую зону, жалоба о непринятии мер по предотвращению угрозы избиения, сведения об укрытии преступления от учета и др.
Как правило, служебный проступок и нарушение законности выступают в едином сочетании. Скажем, укрытие преступлений от учета является и служебным проступком, и нарушением законности, поскольку при этом ущемляются права граждан на защиту от преступных посягательств. Нередки и ситуации, когда нарушение выступает как самостоятельный проступок. Например, опоздание на работу или передача посылки с запрещенными вложениями лицу, содержащемуся в СИЗО (алкоголь, наркотики и т.п.).
Что же является критерием для разграничения служебного проступка от нарушения законности? На наш взгляд, таким критерием служит действие или бездействие, явно игнорирующее или искажающее закон, что вызывает серьезные нарушения прав, свобод и интересов гражданина.
Важным каналом получения объективной информации о деятельности правоохранительных органов является изучение общественного мнения. Беседа с представителями общественности, работниками прокуратуры, судов и других ведомств дает богатый материал для выводов о состоянии законности в регионе.
Характерной особенностью рассматриваемых методов контроля является то, что они дают возможность увязывать конкретные нарушения законности не только с непосредственными виновниками, но и с общими тенденциями, стилем и методами руководства. Это способствует более широкому исследованию проблемы и принятию эффективных решений.
Особое значение в ликвидации нарушений прав и свобод личности имеет деятельность правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий этих нарушений. Практика работы в этом направлении позволила определить достаточно полный их перечень.
1.Экономические и политические сложности современного периода, всплеск активности уголовно-преступного элемента, коррумпированность чиновничества, коллизии в правовом положении субъектов Российской Федерации.
2.Несовершенство правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью общероссийского и ведомственного уровней. Несоответствие нормативных актов, издаваемых на региональном
èведомственном уровнях, Конституции РФ, их множественность
èпротиворечивость.
3.Недостатки в организационно-управленческой сфере — несо-
вершенство организационных структур, распределения функций, недостаточный уровень информационно-аналитической работы, контроля исполнения принятых решений и соблюдения законности.
207
4.Недостаточный уровень правосознания и профессиональноправовой культуры сотрудников правоохранительных органов, составной частью которой является соблюдение прав человека; неумение раскрывать преступления законными методами; текучесть кадров
èневерная их расстановка
5.Причинами нарушения законности зачастую являются незнание законодательства о правах граждан и неосведомленность о способах реализации, недобросовестность и безответственность должностных лиц, игнорирование законодательства о правах человека.
6.Неблагоприятный право-психологический климат в коллективах, ненадлежащая требовательность, негативное поведение руководителей, кумовство, необеспеченность принципа неотвратимости ответственности за нарушение закона.
7.Нарушение требований Конституции РФ и уголовно-про- цессуального законодательства, касающихся проведения следственных действий, выполнения оперативно-разыскных и иных мероприятий.
8.Наличие порочных методов и критериев оценки деятельности правоохранительных органов, побуждающих последние к очковтирательству и нарушениям законности.
9.Чрезвычайщина, выражающаяся во всяких усилениях, зачистках, рейдах, предвзятое отношение к лицам другой национальности, антисемитизм, неприязнь к беженцам из стран ближнего зарубежья.
Ныне главная задача законодательных и правоохранительных органов заключается в приведении российских норм права в соответствие с международными стандартами (такими как Декларация прав человека и гражданина, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного обращения, Конвенция о правах ребенка, рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Основные принципы применения силы и огнестрельного орудия, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными и др.). Это даст возможность сформировать такую правоохранительную систему в Российской Федерации, которая будет соответствовать принципам
èнормам правового государства.
6.2.Порядок обжалования действий должностных лиц, нарушающих права и свободы человека
Укрепление правопорядка, защита человека от преступных посягательств — наиболее болезненная проблема современного российского общества. Она усугубляется обострением кризисных явле-
208
ний в экономике и духовно-нравственной сфере, дефицитом общественной и личной безопасности граждан, снижением авторитета власти. Важно иметь в виду, что авторитет государственной власти тем выше, чем полнее она учитывает интересы народа, а меры государственного принуждения соответствуют интересам населения, удовлетворению его социальных благ.
Инструментом государственной власти являются исполнительные органы, которые обязаны не только охранять права и свободы граждан и бороться с их нарушителями, но и восстанавливать нарушенные права. Для этого они обладают соответствующими полномо- чиями и средствами.
Обеспечение прав и свобод личности в сфере исполнительной власти следует рассматривать как деятельность государственных органов, общественных организации, должностных лиц и граждан в целях создания оптимальных условий для неуклонной реализации правовых предписаний, направленных на осуществление прав и свобод. Основным гарантом защиты законных интересов граждан является Президент РФ. Ему подотчетно Правительство РФ, которое призвано осуществлять меры по защите суверенитета страны, ее независимости, государственной целостности, охране собственности, общественного порядка, уважения к правам личности.
Взаимоотношения гражданина и исполнительной власти опосредствуются системой юридических прав граждан и их обязанностей. Режим этих взаимоотношений создает юридические условия для применения мер государственного принуждения, установления запретов, привлечения к ответственности лиц, нарушающих российские законы. На должностных лиц правоохранительных органов возложена защита от противоправных деяний, оказание услуг членам общества, которые по личным, экономическим, социальным или другим причинам чрезвычайного характера нуждаются в действенной помощи. При выполнении этих обязанностей должностные лица должны уважать и защищать правами человеческое достоинство по отношению ко всем людям.
Выступая в отношениях с государством в качестве правомочной стороны, гражданин обязан выполнять или соблюдать правила, предусмотренные правовыми нормами. В то же время он вправе требовать от исполнительной власти обеспечения реализации своих прав и защиты от любых посягательств. Поэтому обращениям граждан к исполнительной власти по их своевременному и объективному разрешению придается особое значение. Об этом свидетельствует и тот факт, что указом Президента РФ ¹ 400 от 25 марта 2004 г. в структуру Администрации Президента РФ включено Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных
209
прав граждан, целью которого — рассмотрение заявлений и жалоб граждан, восстановление их нарушенных прав.
Следует иметь в виду, что обязанности органов исполнительной власти по реализации прав и свобод граждан находят закрепление не только в законодательных актах, но и в нормативных документах управления органов исполнительной власти.
Доминирующая роль юридических гарантий в охране прав и свобод личности принадлежит институту обжалования. Суть последнего заключается в том, что инициатива в защите прав принадлежит самим гражданам. Они могут обращаться с жалобами и заявлениями на действия должностных лиц. Для этого государством создана специальная система рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений, в которую включены:
ξадминистративный порядок обжалования;
ξсудебный контроль;
ξпрокурорский надзор.
Такая система гарантий вытекает из факта разделения властей, что позволяет обеспечить социальные условия жизни, при которых каждый человек может рассчитывать на предсказуемость, последовательность и справедливость принимаемых государственных решений.
1. Административный порядок обжалования. Он относится в основном к сфере исполнительной власти, деятельность которой по рассмотрению и разрешению жалоб граждан следует считать функцией государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по созданию оптимальных условий для неуклонной реализации правовых предписаний, направленных на осуществление прав и свобод человека.
Административный порядок обжалования является частью внутриведомственного контроля решений и действий органов исполнительной власти. Его задача заключается в наиболее полной защите прав и свобод граждан. Но даже в тех случаях, когда вышестоящий орган, куда подана жалоба, не удовлетворил гражданина, он вправе обратиться в суд.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 7 июля 2004 г. определен порядок подачи и разрешения жалоб. Установлено, что они подаются в вышестоящий орган, причем категорически запрещается переадресовывать их в тот орган, действия которого обжалуются. Срок рассмотрения жалобы определен в 15 дней. При необходимости в дополнительной проверке срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, причем с обязательным извещением лица, подавшего жалобу о принятом решении.
Социальное положение гражданина как субъекта многообразных правоотношений предопределяет его правовой статус. Это положе-
210