Обеспечение общественной безопасности (теоретико-прикладные аспекты). Монография

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Уральский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

В. С. Плетников А. Ю. Федоров М. С. Плетникова

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ

(теоретико-прикладные аспекты)

Монография

Екатеринбург

2012

ISBN 978-5-88437-280-1

Авторы:

В. С. Плетников, кандидат юридических наук, доцент – гл. 1, 2, 3; А. Ю. Федоров, кандидат юридических наук – гл. 4 (совместно с М. С. Плетниковой), гл. 5;

М. С. Плетникова, кандидат юридических наук – гл. 4 (совместно с А. Ю. Федоровым), гл. 6

Рецензенты: Н. А. Катаев, профессор кафедры истории и теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, доктор юридических наук, профессор; А. А. Синелобов, заместитель начальника отдела полиции

№9 УМВД России по г. Екатеринбургу, майор полиции

Вмонографии предпринята попытка теоретико-правового исследования категории «общественная безопасность». Рассмотрены наиболее значимые с юридической точки зрения научные подходы к данному понятию, а также вытекающие интерпретации; определены возможные рамки вмешательства современного российского государства

влице его властных органов в отношения по обеспечению общественной безопасности; исследовано качество отечественного законодательства по вопросам обеспечения общественной безопасности; предложены меры по его совершенствованию.

Предназначена для ученых-юристов, преподавателей, аспирантов и студентов юридических образовательных учреждений, работников правоохранительных органов.

Обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права УрЮИ МВД России (протокол № 9 от 26 сентября 2012 г.).

Издается по решению редакционно-издательского совета УрЮИ МВД России.

ISBN 978-5-88437-280-1

ББК 65.050.12

©В. С. Плетников, А. Ю. Федоров, М. С. Плетникова, 2012

©Уральский юридический институт МВД России, 2012

2

ОТ АВТОРОВ

Общественная безопасность – относительно новое понятие, достаточно часто встречающееся в современной юридической литературе и практике, но, к огромному сожалению, не получившее конкретного содержания.

Данной проблемой достаточно давно занимаются в московских вузах системы МВД России, подготовлена не одна диссертация, где можно рассмотреть не только проблемы, возникающие в данной сфере, но и конкретные шаги, необходимые для достижения состояния безопасности общества. Каждый автор, работающий над вопросом обеспечения общественной безопасности, предпринимает посильные попытки в выработке предложений, направленных на совершенствование системы государственно-правового регулирования.

Представленная работа не исключение, основной упор в тексте исследования сделан на институциональные проблемы и пути их решения. Отдельное внимание уделено вопросам совершенствования компетенции властных субъектов.

Отличительной особенностью представленного исследования является то, что оно построено в основном на анализе действующего законодательства России, и предложенные авторами пути вполне могут найти претворение в правотворческой деятельности.

3

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ:

ПОДХОДЫ К ИНТЕРПРЕТАЦИИ

Безопасность – положение, при котором кому-чему-нибудь не угрожает опасность1, т. е. рассматривать категорию «безопасность» необходимо относительно какого-либо объекта или субъекта. В нашем случае определяющей является категория «общество», поскольку речь идет об общественной безопасности.

Принципиально важно определиться с соотношением категорий «общественная безопасность» и «национальная безопасность», использованием их при нормативной регламентации отношений в современной России, в частности, в рамках Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2 (далее – Стратегия).

Этимология данных понятий различна, поскольку общественная безопасность – это безопасность (безопасное существование) общества, а национальная безопасность – это безопасность (безопасное существование) нации, наций.

При этом следует учитывать, что общество и его различные институты, в число которых входят государство и право, является общим объектом исследования для всей системы социально-гуманитарных наук (философии, социологи, психологии и др.). Понятие «общество» неодинаково трактовалось различными учеными. Так, Э. Дюркгейм рассматривал общество как надин-

дивидуальную духовную реальность, основанную на объективных представлениях. М. Вебер понимал общество как взаимодействие людей, которое является продуктом социальных, т. е. ориентированных на других людей действий. Т. Парсонс определял общество как систему отношений между людьми, связующим началом которой являются нормы и ценности. К. Маркс понимал общество как исторически развивающуюся совокупность отношений между людьми, которые складываются в процессе их совместной дея-

тельности. Остановимся на том, что общество – это система общественных отношений, т. е. условно речь об обществе можно вести тогда, когда присутствуют два либо более субъекта, между которыми, в рамках общей цели, имеет место взаимодействие (виртуальное или реальное), которое ограничено каким-либо пространством. А с учетом текста Конституции России, в преамбуле которой сказано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов

1См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под общ. ред. С.П. Обнорского. М., 1953. С. 33.

2Указ Президента России от 12 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2009. № 20. Ст. 2444.

4

равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», можно провести и некоторую аналогию между категориями «общественная безопасность» и «национальная безопасность». Так, можно сделать вывод о том, что российская государственно-правовая действительность предполагает, что общественная безопасность в широком смысле – это безопасность того многонационального народа Российской Федерации, который:

во-первых, в рамках ограниченного пространства («соединенные общей судьбой на своей земле»);

во-вторых, в рамках общей цели («утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества»);

в-третьих, взаимодействуя друг с другом («принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»), составляет основу современного российского государства.

Таким образом, отождествление категорий «общественная безопасность» и «национальная безопасность» в современной России вполне обоснованно и допустимо как в повседневной жизнедеятельности, так и в процессе правотворчества. Единственное, на что при этом следует обращать внимание, – недопустимость произвольной интерпретации категории «общественная безопасность». Предложенный подход предполагает ее использование как в узком, так и широком значениях1 и требует, в первую очередь от правоприменителей, внимательного отношения к данной категории в процессе юридической деятельности.

В широком смысле общественная безопасность – это состояние общества, при котором ему не угрожает опасность2.

1Аналогичная ситуация имеет место и при рассмотрении самого понятия «общество», когда оно предстает перед нами в контексте «социум». Социальная сфера социума – тавтология, но если вести речь о социальной сфере общества, все встает на свои места.

2Сегодня существует множество определений понятия «общественная безопасность» (по данным И.Б. Кардашова, более 3000 раз данная категория употребляется в нормативных правовых актах). Выделяя из всего массива исследований понятие общественной безопасности в широком смысле, можно сделать вывод о том, что в зависимости от критерия, взятого за основу, содержание его различно, но сущность

5

В обществе, как мы знаем, существуют устойчивые социальные образования, связи, отношения. Человек всегда находится в рамках каких-либо институтов (сфер) общества и является его основой. Общепринято вести речь о четырех основных сферах жизнедеятельности человека в обществе, три из которых появляются еще в первобытном обществе, четвертая обусловлена существованием такого социального института, как государство: духовная (идеологическая), социальная, экономическая и политическая. Конкретизируя понятие «общественная безопасность», уточним, что это такое состояние, при котором опасности не подвергается ни одна сфера жизнедеятельности человека в конкретном обществе.

Таким образом, первое, на что следует обращать внимание при определении видов общественной безопасности, – это сферы жизнедеятельности человека в обществе. Сегодня можно вести речь о том, что существует четыре основных вида общественной безопасности, обеспечение каждого из которых является непременным условием формирования общественной безопасности в целом.

Наглядным подтверждением вышесказанного является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Так, п. 23 Стратегии определяет основные приоритеты национальной безопасности Российской Федерации в политической и социальной сферах, а п. 24 закрепляет, что для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, необходимо сосредоточить усилия и ресурсы на экономической и идеологической сферах, что важно, учитывая принцип стабильности. Указ Президента России от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации»1, в свою очередь, конкретизирует основные виды национальной (общественной) безопасности2 путем утверждения положений о следующих видах межведомственных комиссий: по безопасности в экономической и социальной сфере, по военной безопасности, по информационной безопасности, по общественной безопасности, по проблемам Содружества Независимых Государств, по проблемам стратегического планирования, по экологической без-

неизменна. Так, например, решение Баварского Конституционного Суда от 13 октября 1951 г. гласит, что общественная безопасность – целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства (Гиленсен В.М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18). Более развернутое и близкое по содержанию понятие общественной безопасности содержится в приказе МВД России от 15 марта 2002 г. № 240 «Об утверждении Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России» (СПС «Гарант»): «Общественная безопасность в Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями».

1СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.

2Правда, пренебрегая единым основанием для классификации, что в принципе допустимо для нормативных установлений.

6

опасности. Аналогичную ситуацию можно наблюдать, анализируя Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»1, в ст. 1 которого говорится о безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видах безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В узком смысле общественная безопасность представляет собой состояние защищенности основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе от противоправных посягательств, а также угроз природного и техногенного характера. Таким образом, когда речь заходит об общественной безопасности в узком смысле, с точки зрения государства (государствоведа) следует, в первую очередь, вести речь о правовых и институциональных средствах и механизмах обеспечения общественной безопасности, а не в целом о состоянии общества, при котором ему не угрожает опасность. Конечно, при этом не следует забывать и об экономических и идеологических ресурсах.

Подводя некоторый итог, необходимо отметить следующее.

Во-первых, категория «общественная безопасность» в современных госу- дарственно-правовых реалиях (законодательстве) не получила должного научного обоснования, как следствие, отсутствует четкое понимание содержания данного явления2. При наличии возможности в законодательстве должно быть сформулировано понятие данной категории, например, в рамках Стратегии либо актов, конкретизирующих ее содержание.

Во-вторых, современное российское законодательство, концептуальные правовые и политические акты допускают использование категорий «общественная безопасность» и «национальная безопасность» как равнозначных, что, в свою очередь, является не вполне целесообразным3 для такого многонационального государства, как Россия. Обоснованно для категории «общественная безопасность» в широком смысле использовать понятие «безопасность общества», например российского. Как следствие, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года имела бы название Стратегия обеспечения безопасности российского народа (общества) до 2020 г. (Стратегия обеспечения безопасности Российской Федерации до 2020 г.), в зависимости от того, что является приоритетом для власть иму-

1СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

2Хотя в Свердловской области в рамках Областного закона от 23 июня 1997 г. № 39-ОЗ «О Совете общественной безопасности Свердловской области» (См.: Областная газета. 1997. 1 июля) понятие общественной безопасности сформулировано: «Общественная безопасность – это состояние и процесс обеспечения защиты прав и свобод граждан, жизненно важных интересов общества и государства от угроз, препятствующих их нормальной жизнедеятельности» и позволяет достаточно эффективно формировать сферу правового регулирования в данном вопросе.

3Для государств, на территории которых проживает одна нация, народность либо для государств, где имеет место титульная нация, это вполне допустимо. Для России, где на территории только Свердловской области мирно проживают представители 142 национальностей, это, как минимум, некорректно.

7

щих. Таким образом, удалось бы избежать, как минимум, путаницы при определении предметов ведения и полномочий властвующих субъектов.

В-третьих, общественную безопасность, безопасность общества для систематизации правового регулирования следует рассматривать как состояние общества, при котором человеку в духовной (идеологической), социальной, экономической, политической сферах общества не угрожает опасность, т. е., говоря о безопасности общества, можно выделить четыре основные сферы (вида) ее обеспечения. Это основная классификация для определения видов общественной безопасности в широком смысле. При этом не следует забывать и о том, что существуют и иные основания для классификации, например, по субъекту ее обеспечения, по источнику опасности и др.

В-четвертых, общественная безопасность в большинстве нормативных актов России употребляется в узком смысле как состояние защищенности основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе от противоправных посягательств, а также угроз природного и техногенного характера. При этом, особенно на уровне субъектов России, содержание категории «общественная безопасность» трактуется неоднозначно и бессистемно.

8

ГЛАВА 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)

Исследование институционального аспекта вопроса обеспечения общественной безопасности следует предварить анализом терминов «участие», «обеспечение», «организация» применительно к процессам государственноправовой действительности.

Термин «организация» в первую очередь применяется в тех случаях, когда требуется создание системы, обеспечивающей функционирование определенной сферы деятельности. В основном данный термин используется по отношению к тем вопросам, решение которых закреплено за конкретным субъектом и гарантировано Конституцией Российской Федерации1 и федеральными законами. Организация решения того или иного вопроса может осуществляться как силами данного субъекта, так и путем привлечения иных лиц. Однако с учетом того, что решение этого вопроса является обязательным для данного субъекта, то и его решение во многих (хотя и не во всех) случаях обеспечивается силами данного субъекта.

Термин «создание условий» либо «обеспечение» не предполагает столь жестких обязательств по конкретному вопросу, как термин «организация». Поэтому при решении данных вопросов деятельность субъекта в большей мере связана не с прямым управляющим воздействием, а с созданием благоприятных институциональных и иных условий и возможностей.

Наконец, при применении термина «участие» и т. п. сложно определить суть полномочий субъекта, поскольку решение данного вопроса фактически оказывается неразграниченным, полномочия – неопределенными. В ряде случаев некоторая конкретизация данных полномочий содержится в отрасле-

вом законодательстве, но это не исключает «пересечения» предметов ведения2.

Данный анализ позволяет выделить три вида субъектов, наделенных полномочиями в сфере общественной безопасности, но делать это следует с учетом действующей в современной России системы разделения власти (и по вертикали, и по горизонтали), где присутствуют законодательные, исполнительные и судебные органы как федерального, так и регионального уровней. Не следует также забывать об органах местного самоуправления, негосударственных объединениях (общественных организациях), гражданах.

К первой группе субъектов, за которыми общественная безопасность закреплена как функция и которые обладают полномочиями в данной сфере, следует относить институты, которым непосредственно Конституцией России и основными законами субъектов Российской Федерации это вменяется в

1СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2Подробнее см.: Шугрина Е.С. Правовое регулирование полномочий органов МСУ в сфере общественного порядка и общественной безопасности. URL: http://cmo.khabkrai.ru/17-pravovoe-regulirovanie- polnomochij-organov-msu-/

9

обязанность. К таковым относятся (условно назовем их органы государственной власти): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации. Прерогативой для них является определение стратегии общества в сфере общественной безопасности, они организуют работу по созданию целостной системы общественной безопасности.

Вторую группу субъектов составляют те институциональные образования государственной власти, на чьи плечи ложатся обязанности по организации и проведению непосредственной работы в сфере общественной безопасности, как правило, это отдельные органы исполнительной власти России. Содержание деятельности данных институциональных образований предопределено теми функциями, а также компетенцией, полномочиями, предметами ведения, которыми наделяется каждый из субъектов, закрепленный за конкретным направлением в сфере общественной безопасности органами государственной власти. Здесь следует вести речь о таких институтах государственной власти, как Совет Безопасности России, ФСБ России, МВД России, МЧС России и др.

При этом следует помнить, что всегда существуют основные носители конкретной функции, а также субъекты, находящиеся в части осуществления данной функции в подчиненном положении к ее основным носителям. В одном случае органы, входящие в данную группу, будут организовывать работу (когда они являются основными носителями данной функции), в другом – обеспечивать ее плодотворное осуществление (когда они не являются основными носителями функции).

К третьей группе субъектов следует относить любые институциональные образования, которые участвуют в сфере обеспечения общественной безопасности, т. е. не имеют конкретных полномочий в данной сфере (не говоря о предмете ведения), а обладают возможностью факультативно, косвенно влиять на состояние общественной безопасности путем создания некоторых, в первую очередь материально-технических, условий.

Анализ деятельности каждой группы субъектов позволяет, в свою очередь, выявить существующие проблемы в сфере общественной безопасности.

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе в сфере правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности действуют бессистемно. Так, анализ правового пространства современной России позволяет сделать вывод о том, что требуется уточнение, конкретизация отдельных полномочий данных субъектов.

Президент Российской Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2010 г.

10