Обеспечение общественной безопасности (теоретико-прикладные аспекты). Монография

В четвертом разделе с учетом обозначенных выше позиций следует остановиться на перечне мероприятий, необходимых для формирования состояния защищенности основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе от противоправных посягательств, а также угроз природного и техногенного характера. Соответственно, в данной последовательности следует и излагать материал. Начинать необходимо с формирования целевых установок по обеспечению целостности конституционного строя, формирования механизмов реализации и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Особо следует отметить, что данные ориентиры должны быть установлены для формирования гражданского мира, а как известно, основа гражданского мира – господство экономической свободы, а также политической и социальной стабильности в обществе. Несмотря на постоянный процесс обновления, в обществе всегда должно присутствовать равновесие между системообразующими и системоизменяющими процессами внутри самой системы. Результат должен быть неизменным – постоянство социально-политических структур, связей и отношений. Именно на удовлетворение данной цели должно быть направлено содержание данного раздела предлагаемой концепции.

И в последнем, пятом, разделе следует выделить определенные этапы, каждый из которых представлен соответствующими показателями эффективности обеспечения общественной безопасности. Здесь нужно пойти от обратного (хотя такая идея может показаться странной): на первом этапе количество показателей должно быть максимальным по количеству; чем дольше реализуются положения концепции, тем меньше показателей, критериев, необходимо закреплять в ее содержании. Это позволит добиться формирования необходимого уровня правовой культуры, даст возможность проверить по итогам реализации концепции и составления новой полноту реализации ее положений, поскольку, если следовать представленной логике, потребуется описать существующие проблемы на современном этапе, что даст возможность выставить соответствующую оценку институтам власти, реализующим положения концепции. Важно отметить, что этапов, необходимых для формирования устойчивого развития федерального округа и обеспечения общественной безопасности в пределах его территории, должно быть как минимум два. Содержание первого этапа должно быть предопределено необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, поскольку именно они не позволяют обеспечить устойчивое развитие и общественную безопасность на конкретной территории. Содержание второго этапа обусловлено потребностью корректировки, модернизации действующей системы, введением новых технологий в повседневную жизнь конкретного общества. В определенной мере данная логика сегодня реализуется, но требуется ее нормативное оформление, что позволит обеспечить реализацию принципа системности в деятельности субъектов публичной власти.

31

Таким образом, проект концепции устойчивого развития федерального округа и обеспечения общественной безопасности в пределах его территории предполагает следующую структуру:

Раздел 1. Общие положения. (Содержит нормативную основу, цель, используемый категориальный аппарат.)

Раздел 2. Достижения, особенности и проблемы федерального округа в различных сферах общественной жизни. (Содержит характеристику поли-

тической, экономической, социальной, духовно-информационной сфер исходя из следующих критериев достижения, особенности и проблемы, в частности сложности, обусловленные противоправными посягательствами на конкретные охраняемые объекты, а также угрозы природного и техногенного характера.)

Раздел 3. Задачи, принципы и полномочия субъектов, обеспечивающих устойчивое развитие и общественную безопасность на территории федераль-

ного округа. (Содержит задачи, принципы деятельности и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, механизмы их взаимодействия.)

Раздел 4. Обеспечение общественной безопасности на территории феде-

рального округа. (Содержит целевые установки по обеспечению целостности конституционного строя, формирования механизмов реализации и защиты основных прав и свобод человека и гражданина, необходимые для постоянства структур, связей и отношений в сферах, обозначенных во втором разделе.)

Раздел 5. Этапы перехода к устойчивому развитию и показатели обеспечения общественной безопасности на территории федерального округа. (Вы-

деляются желаемые этапы и конкретные показатели эффективности обеспечения общественной безопасности.)

Вторая позиция, требующая освещения, – это алгоритм (порядок) разработки концепции устойчивого развития федерального округа и обеспечения общественной безопасности в пределах его территории. Здесь необходимо отметить, что полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе должен выступать всего лишь в качестве координатора, «мозгового центра», который аккумулирует и придает целостность тем предложениям, что поступают от властей субъекта Российской Федерации, он же выносит данную концепцию на обсуждение. Здесь следует добавить, что в обязанности полномочного представителя должно входить и отражение в тексте данной концепции требований федерального центра, положений Стратегии национальной безопасности до 2020 г., вопросов обеспечения общественной безопасности, а также концептуальных положений, озвученных Президентом России в качестве приоритетов развития страны.

Таким образом, концепция устойчивого развития федерального округа и обеспечения общественной безопасности в пределах его территории, пред-

32

ставляя симбиоз требований федерального центра и потребностей региона, обеспечит единство в вопросах нормативно-правовой регламентации и реализации требований государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности. Уже нельзя будет сказать о том, что власть не учитывает потребности территорий, а региональные власти не ведают, что творят, поскольку все действия данных субъектов будут подчинены требованиям, изложенным в представленной концепции.

Сгенерированная таким образом концепция должна быть представлена для проведения научно-правовой экспертизы и утверждения в Правительство Российской Федерации. Далее уже на ее основе необходимо разрабатывать документы стратегического планирования по отдельным направлениям. Единственное, на что следует обратить принципиальное внимание: разработка системы документов стратегического планирования, основ государственной политики в сферах обеспечения национальной безопасности и по отдельным направлениям должна осуществляться на период и в рамках стратегии национальной безопасности, каждый раз после обновления либо в случае принятия новой.

33

ГЛАВА 4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Обеспечение общественной безопасности является одной из основных задач, стоящих как перед отдельно взятой личностью (гражданином), так и перед государством.

Государству в рамках совершенствования компетенции органов государственной власти, формирования единой системы государственных и негосударственных институтов, призванных обеспечить общественную безопасность, а также повышения эффективности функционирования системы обеспечения общественной безопасности, придания ей целостности (в функциональном плане) целесообразно было бы внести ряд позитивных корректив в действующую систему правового регулирования общественных отношений.

В сфере обеспечения защищенности основ конституционного строя от противоправных посягательств.

Во-первых, принципиально важно в рамках организации качественного взаимодействия между тремя уровнями институциональных образований публичной власти, а также гражданским обществом разработать соответствующий алгоритм взаимодействия. Данный шаг позволит проводить качественную и системную работу в данном направлении и не возлагать на органы и институты власти бессмысленные функции по остаточному принципу, обеспечит контроль и активность участия в процессе обеспечения общественной безопасности всех заинтересованных субъектов. Например, в соответствии с указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»1 в субъектах Российской Федерации созданы и функционируют постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка. Аналогичное совещание может быть создано и по этой проблеме, но эффективнее было бы организовать единое институциональное образование, отвечающее за организацию взаимодействия между институтами государственной, муниципальной власти и общественными объединениями.

Во-вторых, отечественное законодательство наглядно демонстрирует необходимость приведения его в соответствие с формально-логическими законами и правилами юридической техники. Если оставить данную проблему без решения, то в ближайшем будущем появится огромное количество «нормотворцев», желающих в текст принимаемого акта включить текст конституции и других нормативных правовых актов.

Законодателю на федеральном уровне необходимо установить возможные объемы заимствования (цитирования) и, возможно, уже пора принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах», где помимо процедуры

1 СЗ РФ от 13 декабря 2010 г. № 50. Ст. 6656.

34

принятия, вступления в силу прописать требования к содержанию правовых предписаний, принимаемых на различных уровнях власти в России. Причем следует учитывать, что во многих субъектах Федерации такие акты уже давно приняты и эффективно функционируют. Например, в Томской области принят закон от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области»1, в Курганской области – закон от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области»2, в Республике Мордовия – закон от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия»3, в Свердловской области – закон от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области»4 и многие другие. Такой рекомендательный законодательный акт «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ»5 был принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 13 мая 1995 г.

Наглядно данную проблему можно продемонстрировать на двух примерах.

1. Вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на современном этапе развития общественных отношений регулируются двумя федеральными законами: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»6; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»7.

Временной период, в течение которого были приняты эти акты, равен двум месяцам, но следует обратить внимание не на это, а на их содержание. Содержание двух федеральных законов идентично, есть лишь пара различий. Первое – это отличие в названии субъектов: в одном случае – суд, в другом – государственные органы и органы местного самоуправления. А разве суд не является органом государства? Второе отличие умещается в одной статье и раскрывает специфику перечней информации о деятельности судов.

Приведение в соответствие с общими правилами юридической техники двух текстов федеральных законов может сделать многое для наведения порядка в системе правового регулирования общественных отношений, как минимум на региональном и муниципальном уровнях власти. Данные институты публичной власти очень чутко реагируют на любые движения власти федеральной, и данные шаги могут быть восприняты как команда по наведению

1URL: http://duma.tomsk.ru/files2/9472_v4_of_Annotir_svod_zakonov_TO-1994-mart2007.pdf

2См.: Новый Мир. 2004. 23 окт. № 13.

3См.: Известия Мордовии. 2002. 23 февраля.

4См.: Собрание законодательства Свердловской области. 1999. № 3. Ст. 148.

5См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. 1995. № 8.

6СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6217.

7СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

35

порядка в системе правового регулирования на своем уровне. Во-вторых, те предложения, которые связаны с устранением пробелов в правовом регулировании вопросов доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, также должны сыграть положительную роль при организации такого доступа, поскольку будут учтены те нормы, что содержатся в других нормативных актах, регулирующих аналогичные вопросы. В частности, ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г.

№8-ФЗ содержит почему-то только определение государственного органа, а понятие органа местного самоуправления оставлено без должного внимания.

Особое внимание хотелось уделить нормам, содержащимся в тексте Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, которые по своей сути являются однотипными и дублируют друг друга. Речь идет о ст. 18 и 19, где говорится об использовании государственного языка при составлении запроса в первом случае и об ответе на запрос – во втором. Если учесть, что принципиального значения ч. 2 в ст. 19 не имеет, поскольку здесь определяется порядок предоставления информации, а не его содержание, то считаем необходимым ч. 2 ст. 19 исключить, а в ч. 3 ст. 18 после слов «При составлении запроса» дополнить словами «и ответа на запрос».

Вцелом те моменты, которые позаимствованы из Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ и предложены в качестве дополнений в текст Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, на наш взгляд, не позволяют говорить о необходимости существования самостоятельного федерального закона, регулирующего вопросы доступа к информации о деятельности судов.

2. В качестве основного субъекта институциональной организации системы обеспечения безопасности в Федеральном законе РФ от 28 декабря 2010 г.

№390-ФЗ «О безопасности» назван Совет Безопасности России. Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» утверждено «Положение о Совете Безопасности Российской Федерации». Сравнивая содержание данных нормативных правовых актов, приходим к выводу, что они по своей природе очень похожи.

Возможно, законодателю в 2010 г. стоило несколько большее внимание уделить не статусу Совета Безопасности России, а иным вопросам; не упрощать закон, а модернизировать его с учетом существующих проблем. Сегодня в нем отсутствуют формулировки таких базовых понятий, как безопасность, угрозы безопасности, объекты безопасности, система безопасности и многое другое, как необходимое для избегания разрозненности в понимании, возникновения негативных последствий как правотворческой, так и правоприменительной деятельности государства.

Возможно, здесь же следовало обозначить общие фундаментальные позиции в вопросах установления уровней опасности и, что принципиально важно, в вопросах механизма своевременного информирования (оповещения) населения о возникновении угрозы. Как наглядно продемонстрировала объ-

36

ективная реальность на примере г. Крымска Краснодарского края (наводнение), г. Междуреченска Кемеровской области (аномальный град), система оповещения отсутствует либо не работает потому, что отсутствует субъект, на который возложена данная обязанность, а также материально-технические ресурсы и финансовые средства.

И, в-третьих, продолжая вопрос юридической техники нормативных правовых актов, необходимо обратить внимание на необходимость качественной экспертизы документов стратегического планирования в сфере обеспечения безопасности. Необходимы нормативные установления, определяющие возможность проведения экспертизы документов стратегического планирования и обеспечения общественной безопасности1, а также законодательства в целом (политических ситуационных законов).

Существенной проблемой законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является принятие политических ситуативных законов, нарушающих внутреннюю логику отраслей права, что приводит к снижению эффективности и авторитета законодательства в целом. Очевидно, что низкое качество российского законодательства является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех ветвей власти и институтов гражданского общества на всех этапах законотворческого процесса и при наличии эффективного механизма юридической экспертизы законопроектов и последствий их принятия.

В современной России не выработана общая концепция законодательной работы, не определено, по какому плану развивается законодательство, в каких формах должны приниматься законодательные акты, акты министерств, других органов власти, не налажен систематический процесс кодификации российского законодательства, отсутствует эффективный механизм контроля за исполнением законов, как со стороны государства, так и со стороны рос-

1 См.: Приложение, в котором представлен проект положения, регламентирующего порядок проведения экспертизы документов стратегического планирования по вопросам обеспечения устойчивого развития и общественной безопасности на соответствующей территории, которое может действовать до принятия соответствующего федерального закона о нормативных правовых актах либо о правовой экспертизе нормативного правового акта (о нормативно-правовых актах). Данное положение подготовлено на основе следующих документов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084; Модельный закон «О научной и научно-технической экспертизе» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.

№22-17) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. 2004. № 33; Модельный закон «О государственной экспертизе» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 7 декабря 2002 г. № 20-7) // Там же. 2003. № 30; Рекомендательный законодательный акт «Об экологической экспертизе» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 17 февраля 1996 г.) // Там же. 1996.

№10. Ст. 178; Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г. (протокол № 4-С) // СПС «Гарант»; Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СПС «Гарант».

37

сийского общества. Неполно определены (не систематизированы) требования к подготовке законопроектов, отсутствуют нормативные требования, предъявляемые к доктринам, концепциям, стратегиям и другим политическим актам, существенно влияющим на общественные отношения в современной России. Низкое качество многих из поступающих на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации проектов законов показывает, что участие в их разработке представителей юридической науки крайне незначительно. Более того, зачастую имеет место политическое неприятие со стороны членов законодательного органа научно обоснованных правил законодательной техники и формальных требований к структуре и содержанию законопроектов, а количество и качество актов стратегического характера порой вызывает страх.

Необходимость теоретического осмысления проблемы качества правовых актов особенно велика в связи с принятием Российской Федерацией ряда международных правовых обязательств и вступлением в Совет Европы.

Представляется, что правовая (научно-правовая) экспертиза правовых актов и их проектов, которой в настоящее время не уделено ни должного теоретического, ни практического внимания, должна быть незамедлительно внедрена в отечественный правотворческий процесс. Правовая экспертиза должна стать юридически закрепленной процедурой законодательного процесса1 на всех уровнях власти.

В приоритетном порядке обязательной экспертизе должны подлежать проекты законодательных актов и документы стратегического планирования по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации; правового статуса федеральных государственных органов, общественных объединений; государственного бюджета, налоговой системы, финансовых обязательств государства; общественной и экологической безопасности; противодействия правонарушениям.

Следует создать рабочую группу (или экспертную комиссию), в состав которой должны войти ведущие ученые-юристы (представители всех отраслей отечественного права), сотрудники правоохранительных и других органов государственной власти и, возможно, институтов гражданского общества (например, члены Общественной палаты РФ). Необходимость создания такой рабочей группы обусловлена, например, тем, что существующая система анализа проектов нормативных правовых актов, предусмотренная гл. 12 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации2 (наличие заключения Правительства Российской Федерации и про-

1Сегодня отношения в данной сфере регулируются только приказом Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», который официально не опубликован.

2См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: утв. Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. от 11 апреля 2011 г. № 5110-5 ГД) // СПС «КонсультантПлюс».

38

фильного комитета Государственной Думы), не обеспечивает должного межотраслевого согласования российского законодательства.

Вместе с тем, Регламент Государственной Думы РФ предусматривает возможность назначения соответствующего экспертного исследования на усмотрение субъекта назначения экспертизы. Главным отрицательным моментом здесь является положение, согласно которому результаты экспертизы используются по усмотрению субъекта назначения экспертизы. Данное негативное обстоятельство может быть устранено путем принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором следует указать, что проекты законов или иных нормативных правовых актов, внесенные в Государственную Думу РФ и переданные на экспертизу, рассматриваются только при наличии заключения экспертов. Аналогичная процедура должна иметь место и в отношении актов, создаваемых иными органами как государственной, так и муниципальной власти по вопросам стратегического планирования устойчивого развития отдельной территории.

Необходимо нормативно урегулировать и правовые последствия отрицательного заключения такой экспертизы, включающие в себя следующие возможные варианты: а) возврат законопроекта субъекту законодательной инициативы; б) уведомление законотворческого органа; в) опубликование результатов экспертизы в СМИ. Повторное проведение экспертизы должно осуществляться, в частности, если в процессе обсуждения и доработки законопроекта он был подвергнут существенным изменениям, если представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям и т. п.

Здесь можно провести некоторую аналогию с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов1 и криминологической экспертизой законопроектов2. Возможно, разработка регламента работы рабочей группы по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должна коррелировать с существующим механизмом их антикоррупционной экспертизы или одна должна быть логически встроена в другую.

В ходе правовой экспертизы проект нормативного правового акта должен быть оценен со следующих позиций: а) соответствия действующих нормативных правовых актов и их проектов социальным потребностям общества, в первую очередь, в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности; б) допустимости принятия, изменения и реализации нормативных правовых актов с позиции вероятного влияния их регламента-

1См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. 2010. 22 июля.

2См.: Пинчук Л.В. Место криминологической экспертизы в федеральном законотворчестве // Российский криминологический взгляд. 2010. № 3; Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: понятие и признаки // Российский криминологический взгляд. 2011. № 2; Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 24 с.

39

ций на преступность, детерминирующих ее причины, условия, факторы и обстоятельства, формирование криминогенных социальных свойств личности, состояние социально-правового контроля над преступностью; в) вероятных последствий антикриминогенного характера в результате принятия и применения указанных нормативных правовых актов.

В ходе подготовки и рассмотрения законопроектов и документов стратегического планирования должны быть учтены экономические, социальнополитические, правовые и другие факторы развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый проект акта. Это означает также, что принимаемый акт будет эффективно внедрен (интегрирован) в систему действующих или будущих, намеченных к разработке правовых актов. Изучению подлежит содержательная и формальнологическая их сторона, они должны быть свободны от неувязок и логических противоречий. Нормы должны быть не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с «сопряженными» нормами других, близких отраслевых правовых актов, а также правовых актов других отраслей права, регулирующих или охраняющих те же общественные отношения.

Требуется создать все необходимые условия для выработки юридически грамотных, корректных с точки зрения современных требований правотворческой техники проектов правовых актов, которые были бы к тому же «жизнеспособными», то есть отвечали общественным потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержали нормы, обеспечивающие механизм их реализации.

Полагаем, что порядок назначения, организации и проведения правовой экспертизы правовых актов и их проектов схематично может включать в себя следующие этапы:

I этап – принятие решения о назначении научной правовой экспертизы. Субъект назначения экспертизы – заказчик – принимает обоснованное решение о назначении экспертизы и передает задание субъекту организации экспертизы.

II этап – заключение договора о проведении правовой экспертизы. Субъект организации экспертизы рассматривает поступившее задание. Соглашение об организации экспертизы оформляется договором об организации юридической экспертизы между заказчиком и субъектом организации экспертизы. Затем заказчик перечисляет средства на организацию и проведение экспертизы на счет субъекта организации юридической экспертизы, а также представляет субъекту организации необходимую документацию. Субъект организации экспертизы приглашает в качестве экспертов конкретных специалистов.

III этап – проведение экспертного исследования и составление экспертного заключения. Специалист, получивший приглашение, знакомится с заданием, документацией, а затем сообщает субъекту организации экспертизы свое

40