Обеспечение общественной безопасности (теоретико-прикладные аспекты). Монография

№ 390-ФЗ «О безопасности» государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и реализуется на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов. Полагаем, что целесообразно было бы закрепление за каждым вновь избранным Президентом России обязанности принятия (корректировки) данного концептуального правового акта, определяющего основы организации его деятельности, поскольку стратегическое планирование является залогом стабильного и успешного цивилизованного развития любого государства.

Следующим принципиально важным моментом является деятельность Правительства Российской Федерации в данном направлении, которое вслед за Президентом России также должно быть обязано организовать работу по подготовке стратегий (концепций, программ) в рамках конкретного вида национальной (общественной) безопасности1, определенного нормативноправовыми предписаниями. Они, в свою очередь, должны стать определенным планом действий для профильных министерств в разработке собственных стратегических планов по конкретному направлению. При этом не следует забывать о существующей модели разграничения власти (и, как следствие, полномочий), где Федеральное Собрание Российской Федерации, Государственная Дума должны включать в план своей работы заслушивание членов Правительства России, отвечающих за организацию работы по обеспечению общественной безопасности, как правило, – руководителей органов, относящихся ко второму виду приведенной выше классификации. Таким образом, будет обеспечена качественная основа для эволюционного развития общества и создана целостная система стратегического планирования в Российской Федерации.

Наглядно подтверждение факта отсутствия системности в сфере правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности можно проследить в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и наделению полномочиями региональных органов государственной власти в данной сфере, на которые в дальнейшем ложится основная работа по обеспечению такого состояния общества в рамках конкретного региона, при котором этому обществу не угрожает опасность. Так, в качестве примера можно рассмотреть Свердловскую область, Самарскую область и Пермский край, где функционируют институциональные образования, имеющие в названии слова «общественной безопасности». Интересно, что даже в наименованиях существуют отличия (значит, как следствие, и полномочия должны значительно различаться2). Так, в Свердловской и Самарской областях действует департамент, в Пермском крае –

1 Желательно законодательное определение не более 6–7 видов общественной безопасности (все остальное – подвиды).

2 При этом следует помнить, что общая логика создания того либо иного ведомства определена на уровне федерации указом Президента России. А в субъекте?

11

министерство. Это первый показатель отсутствия системности в деятельности региональных органов власти. Второй, который требует более пристального внимания, – это полномочия данных институциональных образований.

В Свердловской области за Департаментом общественной безопасности постановлением Правительства Свердловской области от 9 декабря 2010 г. № 1762-ПП «О Департаменте общественной безопасности Свердловской области»1 закреплен ряд полномочий и функций. При этом четыре из девяти полномочий относятся к внутренней деятельности департамента. Так, например, он «организует профессиональную подготовку сотрудников Департамента, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку; осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Департамента»2.

Первое полномочие, имеющее содержательный характер, звучит следующим образом: «участвует в выработке и реализации государственной политики Свердловской области и (или) единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны, защиты населения и территории Свердловской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нормативного правового регулирования и управления в области пожарной безопасности»3. Второе: «организует разработку и реализацию (участвует в разработке и реализации) областных целевых программ в области защиты населения и территории Свердловской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нормативного правового регулирования и управления в области пожарной безопасности»4. Анализ отечественного законодательства, в частности, указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»5, позволяет прийти к неутешительному выводу, что данный департамент выступает в качестве территориального органа МЧС России в Свердловской области и обеспечивает реализацию его функций.

Третье полномочие Департамента также имеет достаточно интересную интерпретацию. Департамент общественной безопасности Свердловской области «в сфере предупреждения террористических проявлений на территории Свердловской области и ликвидации их последствий: разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительству Свердловской области проекты постановлений и распоряжений Правительства Свердловской области по вопросам предупреждения террористических проявлений на территории Свердловской области и ликвидации их последствий в пределах предоставленных полномо-

1Областная газета. 2011. 2 июля.

2Там же.

3Там же.

4Там же.

5СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.

12

чий; осуществляет оперативное и информационное взаимодействие с Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области при решении задач в сфере предупреждения террористических проявлений на территории Свердловской области и ликвидации их последствий»1. Аналогичные полномочия, согласно указу Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»2, должны принадлежать (исходя из логики закона) аппарату антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации3. В данном аспекте возникает и вопрос о взаимодействии Департамента общественной безопасности Свердловской области, антитеррористической комиссии в Свердловской области и Совета общественной безопасности Свердловской области4: каков механизм их совместной работы?

Четвертое полномочие, закрепленное за Департаментом, также вызывает ряд вопросов. Департамент «в области мобилизационной подготовки и мобилизации: организует и обеспечивает в пределах своей компетенции через соответствующие мобилизационные органы мобилизационную подготовку и мобилизацию в мирное и в военное время; участвует в разработке мобилизационного плана экономики Свердловской области; …разрабатывает предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации в Свердловской области»5. Тогда чем занимается Правительство Свердловской области, в структуре которого создано и функционирует Управление по мобилизационной работе, которое в соответствии с Законом Свердловской области от 4 ноября 1995 г. № 31-ОЗ «О Правительстве Свердловской области» организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и мобилизацию?

Несколько больший объем полномочий закреплен за Департаментом по вопросам общественной безопасности Самарской области. Помимо обозначенных выше, можно увидеть полномочия, связанные:

– с координацией деятельности различных субъектов, в частности, «взаимодействует по вопросам укрепления законности, правопорядка и безопасности граждан на территории Самарской области с территориальными органа-

1Постановление Правительства Свердловской области от 9 декабря 2010 г. № 1762-ПП «О Департаменте общественной безопасности Свердловской области».

2СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.

3Конечно, возможно, в соответствии с п. 16 Положения об Антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации (утв. указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму») высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (председатель Комиссии) в пределах своей компетенции было создано именно это структурное подразделение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации для организационного и материальнотехнического обеспечения деятельности Комиссии, но его руководителя в составе антитеррористической комиссии в Свердловской области нет. И как быть с функциями МЧС России и других органов государственной власти, чьи функции возложены на данный Департамент?

4См.: Областной закон от 23 июня 1997 г. № 39-ОЗ «О Совете общественной безопасности Свердловской области» // Областная газета. 1997. 1 июля.

5Постановление Правительства Свердловской области от 9 декабря 2010 г. № 1762-ПП «О Департаменте общественной безопасности Свердловской области».

13

ми федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами и населением;

–с контролем за исполнением нормативных правовых актов в рамках компетенции Департамента;

–с анализом проектов нормативных правовых актов Самарской области на коррупциогенность;

–с оказанием содействия в создании необходимых условий для работы судов;

–с организацией вовлечения в работу по предупреждению правонарушений организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также оказывает содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий по созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

–с выработкой мер по снижению правового нигилизма населения, созданию системы стимулов для ведения законопослушного образа жизни;

–с оказанием содействия в рамках компетенции Департамента структурным подразделениям аппарата Правительства Самарской области в подборе кандидатур на руководящие должности в органы исполнительной власти Самарской области;

–с организацией проведения конференций, совещаний, семинаров с субъектами профилактики правонарушений и борьбы с преступностью, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами и других мероприятий, относящихся к ведению Департамента;

–с координацией взаимодействия субъектов антикоррупционной деятельности в Самарской области, обобщением результатов антикоррупционных мониторингов, антикоррупционных экспертиз и иной информации, полученной из официальных источников;

–с рядом других вопросов определенных действующим законодательством»1.

Таким образом, Департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области не просто обеспечивает общественную безопасность, он обеспечивает качество нормотворчества, судопроизводства, и, что более важно, правовое воспитание граждан. Те задачи, что призваны выполнять Министерство образования и науки России, Министерство юстиции России, Прокуратура России и многие другие федеральные органы государственной власти, «успешно» выполняет на территории отдельно взятого субъекта России Департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области.

1 См.: Постановление Правительства Самарской области от 16 января 2008 г. № 10 «Об утверждении положения о Департаменте по вопросам общественной безопасности Самарской области». URL: http://samaraanticorr.ru/~federal_anticor/part/normatives/

14

И наконец, Министерство общественной безопасности Пермского края, в сравнении с департаментами Свердловской и Самарской областей, функционирующими в данной сфере, имеет еще более объемный пакет полномочий. Так, Министерство обладает еще и полномочиями:

в области обеспечения исполнения законодательства об обороне;

главного распорядителя средств областного, краевого бюджетов (администратора расходов областного, краевого бюджетов) с закреплением за ним соответствующих расходов;

контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими Пермского края и муниципальными служащими муниципальных образований Пермского края ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы Пермского края и муниципальной службы в Пермском крае;

координации деятельности контролирующих органов края;

по организации в установленном порядке сбора, обобщения и представления в финансовые, статистические и иные органы бухгалтерской, статистической и иной отчетности1.

Таким образом, анализ полномочий исполнительных органов государственной власти, функционирующих на региональном уровне, в сфере обеспечения общественной безопасности позволяет прийти к выводу:

–вновь образуемые органы в субъектах Российской Федерации создаются

инаделяются полномочиями в зависимости от усмотрения региональной власти, без учета принципа системности в организации государственного аппарата;

–сосредотачивают, как правило, различные по своей природе и характеру полномочия, что не способствует их эффективному функционированию.

Органы государственной власти на федеральном уровне в вопросе отсутствия системности не отличаются от органов региональных. Так, например,

интересна проблема, связанная с вновь созданной Межведомственной комиссией по противодействию экстремизму в Российской Федерации2. Экстремизм как социально-политический феномен представляет собой совокупность различных крайних форм политической борьбы, одной из которых является терроризм. Возникает вопрос: как в своей деятельности должны соотноситься Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации и Национальный антитеррористический комитет?

Руководствуясь логикой, возможно предположить, что Национальный антитеррористический комитет должен стать частью Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации. Этимо-

1См.: Постановление Правительства Пермского края от 17 августа 2006 г. № 23-п «Об утверждении Положения о Министерстве общественной безопасности Пермского края». URL: http://www.mbkrai.perm.ru/ministerstvo/

2См.: Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 « О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4705.

15

логия категорий, лежащих в основе организации и деятельности данных институциональных образований, требует именно этого, учитывая, что они в основе своей обязаны обеспечить, соответственно, координацию деятельности органов исполнительной власти в вопросах терроризма и экстремизма.

Однако, подробно анализируя указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации»1 и указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»2 и обращая внимание на состав данных образований, мы приходим к совершенно иному выводу.

Так, в состав Национального антитеррористического комитета по должностям (утв. указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116) входят: Директор ФСБ России (председатель Комитета); Заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; Министр внутренних дел Российской Федерации (заместитель председателя Комитета); Заместитель директора ФСБ России - руководитель аппарата Национального антитеррористического комитета (заместитель председателя Комитета); Заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию); Заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (по согласованию); Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации; Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, координирующий работу федеральных органов исполнительной власти по вопросам выработки и осуществления государственной политики в области развития промышленности (за исключением промышленности оборонного комплекса) и энергетики, государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды, а также по вопросам осуществления экологического, технологического и атомного надзора; Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе; Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министр иностранных дел Российской Федерации; Министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Министр обороны Российской Федерации; Министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министр промышленности и торговли Российской Федерации; Министр транспорта Российской Федерации; Министр юстиции Российской Федерации; Директор СВР России; Директор ФСКН России; Директор ФСО России; Руководитель Росфинмониторинга; Начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации – первый заместитель Министра обороны Российской Федерации; Заместитель Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

1СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4705.

2СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897.

16

Состав Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации по должностям (утв. указом Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988) представлен: Министром внутренних дел Российской Федерации (председатель Межведомственной комиссии); Директором ФСБ России (заместитель председателя Межведомственной комиссии); Министром культуры Российской Федерации; Министром обороны Российской Федерации; Министром образования и науки Российской Федерации; Министром регионального развития Российской Федерации; Министром связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министром спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации; Министром юстиции Российской Федерации; Председателем Следственного комитета Российской Федерации; Руководителем ФТС России; Директором СВР России; Директором ФМС России; Руководителем Росфинмониторинга; Заместителем Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации (по согласованию); Начальником Главного управления по противодействию экстремизму МВД России (ответственный секретарь).

Данный качественный состав и, в первую очередь, статус руководителей не позволяют подчинить Межведомственную комиссию по противодействию экстремизму в Российской Федерации и Национальный антитеррористический комитет друг другу.

При этом существует достаточно оснований придать им статус институциональных образований Совета Безопасности Российской Федерации, что, в свою очередь, обеспечит системность в работе и позволит создать целостную систему противодействия угрозам национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, определенным п. 37 Стратегии1. Данный шаг будет соответствовать и задачам, стоящим перед Советом Безопасности, в частности, позволит обеспечить условия для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности2.

Деятельность Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации должна стать качественной основой для эффективного функционирования Национального антитеррористического комитета, который включается в работу при возникновении большей опасности для российского общества. При этом следует учесть и дополнить Положение о Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации нормами, содержащимися в Положении о Национальном антитеррористическом комитете, в частности, в состав комиссии, включить (по согласованию): Заместителя Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Заместитель Председателя Государ-

1 Аналогичный статус можно придать и другим институциональным образованиям, участвующим в стратегическом планировании в части, касающейся формирования государственной политики по закрепленным за ними вопросам ведения, например, Государственному антинаркотическому комитету.

2 См.: Ст. 14 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

17

ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Это обеспечит целостность системы противодействия экстремизму и позволит достаточно быстро корректировать дефектное законодательство.

Третий субъект, требующий принципиального внимания в рамках представленной выше классификации, не являющийся частью государственного аппарата, но вынужденный участвовать в обеспечении общественной безопасности, поскольку выражает локальные интересы отдельной группы народонаселения России, – органы местного самоуправления и общественные объединения. Так как органы местного самоуправления и общественные объединения только участвуют в обеспечении общественной безопасности, в результате неизбежны противоречия в их совместной деятельности с органами государственной власти (как правило, регионального уровня). Здесь в качестве предложения по повышению эффективности функционирования всей системы обеспечения общественной безопасности хотелось бы предложить создание Регионального Совета по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления, а также использование опыта Кемеровской области в вопросе привлечения к обеспечению общественной безопасности и правопорядка частных охранных предприятий.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, общественными объединениями, бизнесом, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование всей политической системы в целом.

Принятие в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не решило проблему взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления. Если проанализировать отраслевое законодательство, то можно увидеть, что там отсутствует упоминание о взаимодействии региональной и местной власти, хотя, например, ст. 82 и 84 Лесного кодекса РФ наделяют эти органы соответствующими полномочиями в области лесных отношений и требуют взаимодействия данных субъектов. Если бы органы, координирующие деятельность государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, функционировали нормально, лесных пожаров в 2010 г., вероятно, удалось бы избежать.

Несомненно, эффективное сотрудничество и взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления может осуществляться лишь в форме координационных и совещательных органов. Сегодня их в каждом субъекте России функционирует огромное число, а это бюджетные деньги. Предлагаем рассмотреть возможности органов государственной власти России в создании модельного акта, регламентирующего вопросы взаимодействия государственной власти субъекта РФ с местным самоуправлением.

18

В процессе реформирования милиции произошло не только ее переименование в полицию, но и сокращение общей численности, что в ряде случаев привело к невозможности обеспечения общественного порядка и, как результат, увеличению количества угроз безопасности общества. В целях повышения материально-технической оснащенности, количественного состава лиц, обеспечивающих общественный порядок и безопасность, по инициативе губернатора Кемеровской области органы местного самоуправления заключили с частными охранными предприятиями, функционирующими на территории муниципального образования, соглашение об их участии в вопросах обеспечения общественной безопасности и оказании помощи патрульно-постовой службе. Реакция была мгновенной: критики говорили о недопустимости участия данных структур в системе обеспечения общественной безопасности, граждане – о дополнительных возможностях обеспечения личной безопасности. Как известно, с принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» в 1995 г. признаны утратившими силу все действовавшие с 1974 г. нормативные акты о народных дружинах и других правоохранительных самодеятельных объединениях. Сегодня вопросы участия граждан в охране общественного порядка и обеспечении безопасности регламентированы законами и иными нормативно-правовыми актами лишь в отдельных субъектах Российской Федерации: Орловской области, Красноярском крае. Для придания данной работе системности, а также формирования правового поля в указанном вопросе целесообразно рассмотреть возможности органов государственной власти в создании модельного акта, регламентирующего данную деятельность и, в первую очередь, вопрос гарантий.

Социально ответственным должно быть не только государство, но и бизнес, общественные объединения, местное самоуправление. Они обязаны нести некоторый объем социальной ответственности, иначе желаемых результатов добиться не удастся.

Краткий анализ субъектного состава, обеспечивающего общественную безопасность на территории России, наглядно демонстрирует необходимость наличия в Российской Федерации законодательства, регулирующего общественные отношения в области общественной безопасности.

Правовые основы общественной безопасности, заложенные в Конституции РФ, законах и других нормативных правовых актах России, основных законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции в данной сфере, международных договорах и соглашениях, заключенных или признанных Российской Федерацией, получившие развитие в рамках стратегического планирования, требуют систематизации и приведения в соответствие с современными реалиями.

19

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО- ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Общественная безопасность в узком смысле (далее общественная безопасность) – состояние защищенности основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе от противоправных посягательств, а также угроз природного и техногенного характера.

Правовое регулирование вопросов институционально-функциональных преобразований, проводимых в правовой системе России по отдельным видам безопасности, осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство их носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные разрозненные несогласованные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы безопасности пронизывают практически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из отраслей права1.

Анализируя вопросы правового регулирования только одного вида общественной безопасности в период 2010–2011 гг., можно констатировать следующее.

За данный период было принято четыре акта, в названии которых встречается словосочетание «общественная безопасность»:

–указ Президента РФ от 17 июня 2011 г. № 811 «О внесении изменений в состав Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Феде-

рации по общественной безопасности по должностям, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 12 июня 2006 г. № 601»2;

–приказ Минобороны РФ от 13 января 2010 г. № 10 «О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим и лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, участвующим

вконтртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и об-

щественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»3;

–приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям

от 8 февраля 2011 г. № 25 «Об утверждении Перечня мероприятий по ин-

1О предложениях по систематизации законодательства в области национальной безопасности // Актуальные проблемы национальной безопасности современной России: Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. М., 2002. № 5. С. 3.

2СЗ РФ. 2011. № 25. Ст. 3567.

3Российская газета. 2010. 10 марта (с изменениями, внесенными приказом Минобороны РФ от 16 марта 2012 г. № 560 «О дополнительных выплатах отдельным категориям военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 11 мая).

20