Обеспечение общественной безопасности (теоретико-прикладные аспекты). Монография

решение. После заключения договора о его проведении эксперт (или группа экспертов) проводит исследовательскую работу, оценивает полученные результаты и формулирует выводы (составляет экспертное заключение).

Стоит отметить, что институт создания рабочей группы из числа депутатов, ученых, сотрудников правоохранительных и иных органов государственной власти и институтов гражданского общества по доработке конкретных законопроектов применялся в 2010–2011 году. Это, например, относится к проекту Федерального закона «О полиции» и Федерального закона от 1 июля 2010 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»1. Такая слаженная комплексная работа специалистов позволила в кратчайший срок подготовить качественные нормативные правовые акты. Однако это все же единичные случаи применения института рабочей группы. Полагаем, что такой положительный опыт должен быть распространен применительно ко всем проектам федеральных законов, а также актам стратегического планировании независимо от территории.

Альтернативным вариантом может выступать широкое Интернетобсуждение проектов, как это было в случае с проектом Федерального закона «О полиции» (поступило несколько тысяч предложений по доработке проекта закона). В этих целях можно создать специальную рубрику на официальном сайте высших органов государственной власти России, в которой размещать поступившие на рассмотрение проекты актов, предусмотрев возможность направления на эти проекты законов отзывов и предложений по их доработке. Другой альтернативный вариант – совершенствование механизма проведения экспертизы профильным комитетом Государственной Думы РФ (получение заключения) с тем, чтобы исключить случаи противоречий и несогласованности рекомендованных профильным комитетом для рассмотрения на заседании Государственной Думы РФ законопроектов с положениями действующего российского законодательства.

Учитывая государственную значимость формирования и развития института юридической экспертизы в правотворческом процессе, требуется решение на законодательном уровне проблемы правового урегулирования порядка ее проведения. Для решения данной государственной задачи в российской правовой системе может быть успешно использован опыт развития правовых основ такой экспертизы стран СНГ.

В 2003 г. на ХХ пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ был принят Модельный закон СНГ «О научной и научно-технической экспертизе»2. Несмотря на его существование, государства – участники СНГ индивидуально подходят к вопросу регулирования

1СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3431.

2Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. 2004. № 33.

41

научной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Что касается правовых основ регулирования подобной экспертизы, здесь несомненным лидером является Республика Беларусь, поскольку именно в этом государстве впервые на постсоветском пространстве в законодательном порядке были урегулированы наиболее общие вопросы криминологической экспертизы, являющейся неотъемлемым элементом юридической экспертизы. Правовое регулирование криминологической экспертизы в Республике Беларусь нашло свое отражение как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Правовые основы юридической и криминологической экспертиз в Республике Казахстан также достаточно разработаны. В еще в 1998 г. был принят Закон «О нормативных правовых актах»1, в котором предусмотрена возможность проведения юридической экспертизы как одного из видов научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Необходимость введения юридической и криминологической экспертиз проектов нормативных правовых актов отражена и в концепции правовой политики Республики Казахстан, согласно которой они проводятся в целях выявления предпосылок, создающих условия для совершения преступлений2.

Украина – еще одно государство СНГ, где стараются создать правовые основы криминологической экспертизы. Постановлением Верховного Совета Украины от 13 марта 2006 г. принят за основу законопроект «О криминологической экспертизе проектов нормативно-правовых актов»3.

Представляется, что сложившееся в Беларуси и Казахстане правовое регулирование юридической и криминологической экспертиз является наиболее целесообразным, поскольку проблему правового регулирования таких экспертиз необходимо рассматривать именно в ключе законодательного урегулирования данного механизма оптимизации нормативных правовых актов.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года в целях обеспечения государственной и общественной безопасности предусматривает создание единой государственной системы профилактики преступности, которая должна включать в себя разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений4. В число данных специальных

1Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 213-I «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2–3. Ст. 25.

2Подробнее см.: Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 24 с.

3URL: http://www.oecd.org/cou№tries/ukrai№e/41232460.pdf.

4Одним из базовых актов в данной сфере является постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 216 «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений» (СЗ РФ. 2008. № 14. Ст. 1410), но, к сожалению, в данном акте отсутствует система мер по профилактике правонарушений, возможно, следует в данной сфере обратить внимание на Закон Республики Казахстан «О профилактике правонарушений» (Казахстанская правда. 2010. № 118).

42

мер, безусловно, должна входить и научная правовая экспертиза актов и их проектов.

Перспективным направлением научного поиска должно стать определение места данного вида экспертизы в нормотворческом процессе, а также целей, задач, принципов, объектов и субъектов назначения научной правовой экспертизы, способов урегулирования порядка и случаев проведения экспертизы правовых актов, а также время ее проведения.

Обозначенные предложения по преодолению проблемы бессистемности правотворческой деятельности не являются исчерпывающими и требуют своей дальнейшей научной проработки и широкого обсуждения.

Стратегическое значение имеет изучение генетических закономерностей межотраслевого взаимодействия правовых предписаний. Следует подвергнуть проверке правильность утверждений о наличии или отсутствии безусловного приоритета одних самостоятельных отраслей над другими, основанных на мнении о производности одних норм и целых отраслей от других. Если же гипотеза о названном приоритете будет опровергнута, то генетические взаимосвязи следует учитывать в том смысле, что новые положения законов должны опираться на анализ предписаний, действовавших ранее.

Скорейшее разрешение обозначенных проблем будет способствовать укреплению основ общественной безопасности, защите прав и свобод граждан Российской Федерации.

Перечисленные выше проблемы нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности опасны тем, что все они действующим законодательством не рассматриваются в качестве противоправного деяния, но тот вред, что возникает при их совершении, в ряде случаев намного существеннее, чем при других (даже уголовно наказуемых) деяниях.

Всфере обеспечения защищенности основных прав и свобод человека

игражданина от противоправных посягательств.

Во-первых, требует конкретизации отечественное административное законодательство в сфере, непосредственно связанной с деятельностью подразделений МВД России.

1. Необходимо ст. 6.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее – КоАП РФ) дополнить частью «2» и изложить ее в следующей редакции:

Невыполнение требований о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, при определении наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека –

влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток.

1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.

43

Внастоящее время органами государственной власти уделяется особое внимание противодействую незаконному обороту наркотиков на территории Российской Федерации. При этом ведется работа в двух направлениях:

– пресечение распространения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

– снижение потребление наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров гражданами, проживающими на территории Российской Федерации.

Данные направления тесно взаимосвязаны между собой и не могут существовать по раздельности. Необходимо отметить, что нормы КоАП РФ в большей степени регулируют второе направление. Поэтому и предложенные поправки будут направлены на выявление лиц, употребляющих наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры.

Внастоящее время является затруднительной процедура привлечения лиц

кадминистративной ответственности за употребление наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров без назначения врача. Для привлечения к административной ответственности необходимо освидетельствовать лицо на состояние опьянения. При этом лицо может отказаться от прохождения медицинского освидетельствования, так как принудительная процедура в российском законодательстве не предусмотрена. Поэтому лицо может без особых проблем избежать ответственности.

2. Необходимо ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

Мелкое хулиганство, то есть нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, отправлением естественных надобностей, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества, –

влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Действующая ныне норма, предусмотренная за правонарушение, закрепленное в ст. 20.1 КоАП РФ, является более лояльной. Так, к примеру, лицо, отправляющее естественные надобности в общественном месте, явно выражающее неуважение к обществу, если оно не будет выражаться нецензурной бранью либо оскорбительно приставать к гражданам, в настоящее время не может быть привлечено к административной ответственности по ст. 20.1 КоАП РФ. Хотя степень нарушения общественного порядка в указанном случае, на наш взгляд, намного больше, чем даже выражение нецензурной бранью в общественном месте.

Принятие поправки (либо возврат к старой редакции) позволит обеспечить общественный порядок и тем самым позволит защитить интересы добропорядочных граждан, в конечном итоге обеспечить общественную безопасность.

44

3. Необходимо ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

Доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок и не должно превышать одного часа.

Вцелях обеспечения конституционных прав личности необходимо четко регламентировать применение мер обеспечения, особое внимание обратив на вопрос доставления физического лица к месту составления протокола о правонарушении с указанием конкретного времени доставления.

Встатье 27.2 КоАП РФ не определено, сколько времени доставленное лицо может находиться в соответствующем органе, если административное задержание не было произведено. Некоторые авторы высказывают мнение о

том, что указанный срок не может превышать одного часа, обосновывая это ссылкой на ч. 6 ст. 238 КоАП РСФСР1, где было закреплено, что нахождение

вштабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа2. По нашему мнению, данный срок в большинстве случаев действительно является достаточным для реализации цели доставления. В случае же если по причинам объективного характера составление протокола в указанный срок является невозможным, после окончания срока доставления возможно применение административного задержания. Таким образом, будет достигнуто уменьшение правовых норм, имеющих двоякое толкование. Тем самым будут защищены права и законные интересы граждан.

4. Необходимо ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

Срок административного задержания лица исчисляется с момента фактического ограничения свободы действий и перемещений либо с момента его доставления в соответствии со статьей 27.2 настоящего Кодекса, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.

Всоответствии со ст. 22 Конституцией РФ3 особое внимание уделяется гарантиям неприкосновенности личности. В Российской Федерации никто не может быть подвергнут задержанию, кроме как в случаях, прямо предусмотренных законом. Под административным задержанием понимается принудительное кратковременное ограничение свободы физического лица, совершившего административное правонарушение. Административное задержание – неотложное действие компетентных должностных лиц, обеспечивающее борьбу с административными правонарушениями, таким образом, трехчасовой срок административного задержания должен исчисляться с фактического ограничения свободы действий и перемещений. При принятии указанной поправки будут в полной мере соблюдаться конституционные права граждан.

Во-вторых, конкретизации требует отечественное административное законодательство с учетом постоянно возрастающей опасности, обусловленной эксплуатацией автотранспортных средств.

1СПС «КонсультантПлюс».

2Помогалова Ю. В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 152.

3СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

45

В настоящее время на территории Российской Федерации действуют Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»1, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения»2, приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2004 г. № 120-ст «Об утверждении национального стандарта РФ ГОСТ Р 52289-2004 «Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств»3, которые устанавливает основные требования к обеспечению безопасности дорожного движения. Однако данный объем нормативно-правового регулирования не закрепляет никакой ответственности, если лицо, осуществляющее содержание автомобильных дорог, не обеспечивает соответствие состояния дорог установленным правилам в рамках грамотной организации дорожного движения в части установки знаков дорожного движения. Таким образом, должностное лицо, организация, ответственные за установку знаков дорожного движения, могут халатно относиться к требованиям и нормам законодательства, регулирующим данную сферу общественных отношений4.

При этом если лицо устанавливает дорожные знаки для запрещения или ограничения движения на отдельных участках дорог, где возникла опасность для участников дорожного движения, он может подпереть его палкой, чтобы не упал; позволить ему распасться на составные части; поставить так, что не нарушит ни одно правило, определенное ГОСТом, но при этом введет большое количество водителей в заблуждение, заставит нервничать, что в конечном итоге приведет к подрыву безопасности дорожного движения, а к данному лицу компетентные органы не смогут применить никаких мер ответственности, дабы обязать действовать в рамках государственной политики по обеспечению безопасности дорожного движения.

Никто не может быть привлечен к административной ответственности с нарушением закона. В данном случае нарушением закона в отношении субъекта является неправильная установка знака. Правила установки дорожных знаков изложены в ГОСТ Р 52289-20045. Условно все требования к установке знаков можно разделить на существенные и несущественные. Невыполнение первых явно влечет за собой возможность невыполнения их требований по объективным причинам, вторых – теоретически позволяет оспорить правомерность установки знака. Таким образом, правильная установка знака до-

1СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

2Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 47. Ст. 4531.

3ИУС «Национальные стандарты». 2006. № 2, 4.

4С учетом ст. 12.34 КоАП РФ.

5ИУС «Национальные стандарты». 2006. № 2, 4.

46

рожного движения не позволит превысить полномочия должностным лицам, будет способствовать снижению уровня коррупции в современном российском государстве. В том числе принятие данных поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях заставит нерадивых работников дорожных служб не нарушать требования стандартов, законов, нарушение которых приводит к заторам на дорогах, вызывает нервозность водителей, чем угрожает безопасности дорожного движения.

Это не единственная проблема, возникающая в данной сфере.

Так, Российским агентством международной информации РИА Новости был организован круглый стол, участники которого обсудили проблемы повышения безопасности пешеходов на дорогах. В рамках общественной дискуссии «Право пешехода» был проведен социологический опрос среди участников дорожного движения. Респондентам был предложен ряд вопросов, позволяющих проанализировать мнение общественности относительно тех или иных аспектов повышения безопасности пешеходов. Так, например, больше половины опрошенных (57 %) оценили уровень организации пешеходных переходов в своем регионе как плохой. Свыше 75 % респондентов считают необходимым размещать знак пешеходного перехода на желтом светоотражающем фоне, – это поможет водителям и пешеходам лучше ориентироваться на дороге. Большинство участников опроса (62 %) считают, что за неправильно оборудованные пешеходные переходы органы государственной власти и дорожные организации должны нести уголовную ответственность. 88 % респондентов поддерживает инициативу по усилению административной ответственности за нарушение ПДД пешеходами. Эти данные озвучила

президент общественной организации «Движение без опасности» Наталья Агре1.

Так, возможно, настало время, в связи с вопиющей долей правонарушений, возникающих по вине водителей, превышающих установленные ограничения скорости и наносящих вред человеческой жизни, для установления обязательных (в первую очередь для производителей) нормативных требований по оснащению транспортных средств (за искл. автомобилей специальных служб) устройствами, которые в случае превышения водителей максимально допустимой на дорогах Российской Федерации скорости будут воздействовать на его сознание (психику) посредством издания звукового сигнала. Данная мера позволит сохранить не одну жизнь.

В-третьих, миграционная политика – вопросы, связанные с правовым положением, миграционным учетом иностранных граждан в Российской Федерации, а также порядком выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан – требует пристального внимания со стороны уполномоченных компетентных органов.

1 URL: http://agat.tambov.gov.ru/bdd/news/news/6338.html.

47

1.В ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 предусмотрено, что документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. При этом в случае утраты данных документов не представляется возможным установить его личность, поскольку отечественным законодательством не предусмотрена форма документа, временно ее удостоверяющая. Вследствие чего данная категория лиц, имея огромное желание остаться на территории России, не зная ее законов, устраивается нелегально (без разрешения) на работу, не платит соответствующие налоги, чем наносит ущерб безопасности России.

Вытекает из этой проблемы и другая, не менее серьезная. В случае утраты документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации и неподачи заявления об их утрате в соответствующий орган в соответствии со ст. 18.8 КоАП РФ следует административная ответственность в виде административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. При этом в законодательстве не прописан порядок и сроки обращения иностранного гражданина в органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции в случае утраты документа, удостоверяющего личность.

2.Система организации миграционного учета в современной России не позволяет защитить основы конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, обеспечить националь-

ную безопасность Российской Федерации и общественную безопасность путем противодействия незаконной миграции2.

Миграционный учет иностранных граждан – это государственная деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и их перемещению. Постановка иностранных граждан на учет по месту пребывания осуществляется при получении органом миграционного учета уведомлений об их прибытии в место пребывания. Иностранному гражданину пере-

дается отрывная часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания3.

1СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 14.

2См.: Пункт 6 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

3См.: Статьи 2, 22 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

48

Если иностранный гражданин по каким-либо причинам решил сменить место временного пребывания и переехать в другую область, регион России, он обязан сдать при убытии отрывной бланк уведомления принимающей стороне. Каким образом органы миграционного учета смогут проверить законность его пребывания до того, как он прибыл в новое место пребывания, – неизвестно.

Такая же проблема возникает при передвижении иностранного гражданина по территории РФ до государственной границы для выезда из РФ и, соответственно, в пунктах ее пересечения. Документов с отметкой о постановке на миграционный учет в месте временного пребывания у него нет, проверить данного иностранного гражданина по информационным учетам представляется практически невозможным ввиду отсутствия единой базы данных. Иностранным гражданам приходится делать ксерокопии бланка уведомления и предъявлять ее при проверке документов, вследствие чего также возникают проблемы.

3.В законодательстве, регламентирующем вопросы выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации, правового положения иностранных граждан в РФ, не закреплен конкретный срок действия разрешения на работу.

Также следует отметить, что иностранный гражданин, въехавший в РФ в порядке, не требующем получения визы, получивший разрешение на работу

изаключивший трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение

работ (оказание услуг), согласно действующему законодательству может продлить срок своего пребывания до года с момента въезда в страну1.

Совокупность таких норм приводит к тому, что определенные лица, желающие заработать деньги «из воздуха», создают фирмы, которые занимаются заключением фиктивных трудовых договоров с иностранными гражданами, имеющими разрешение на работу, которые не могут официально трудоустроиться, при этом срок их пребывания в РФ истекает. Такие «помощники» на основании трудовых договоров продляют им срок миграционного учета до года с момента въезда в РФ, после чего иностранный гражданин имеет право пребывать в РФ дальше, при этом нигде не работая. Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, с данной ситуацией ничего поделать не могут, поскольку действующее отечественное законодательство в данной сфере не предоставляет им такой возможности.

4.Требует конкретизации порядок выезда иностранных граждан, привлеченных к административной ответственности. Необходимо установить определенный срок, по истечении которого в случае невыезда за пределы РФ ино-

1 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

49

странного гражданина повторно можно привлекать к административной ответственности.

Сегодня иностранный гражданин, привлеченный к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ, должен в соответствии со ст. 32.2 этого же кодекса уплатить штраф не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о назначении административного штрафа в законную силу. Также иностранный гражданин в соответствии со ст. 30.3 КоАП РФ может подать в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления о назначении наказания жалобу на постановление по делу об административном правонарушении.

Таким образом, у иностранного гражданина есть 10 дней для обжалования решения по делу и 30 дней для уплаты административного штрафа. Все это время он может находиться на территории РФ. Срок миграционного учета закончился, а оснований для продления срока в связи с привлечением к административной ответственности в законодательстве не предусмотрено. Конечно, правонарушитель может заплатить штраф или обжаловать наказание, покинув территорию РФ, отправив деньги или жалобу по почте, что маловероятно.

Еще одна проблема, которая требует решения: сколько времени иностранный гражданин может находиться на территории РФ после оплаты административного штрафа за нарушение сроков пребывания? Если он не покидает территорию РФ, через какой промежуток времени его вновь можно привлечь за нарушение правил пребывания?

5. Не решен вопрос о положение иностранных граждан, осужденных к лишению свободы на территории Российской Федерации, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, поскольку данное лицо создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц1.

Алгоритм действий в данной ситуации определен приказом Минюста России от 20 августа 2007 г. № 171 «О порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции РФ о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы»2.

Абзац 2 п. 9 данного приказа предписывает Федеральной миграционной службе оперативно принять меры по депортации данной категории иностранных граждан за пределы России. А согласно ст. 31 Федерального закона

1Статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

2См.: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. № 9.

50