Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Диканова Т. А.

ровую конкурентную среду, нарушают права законопослушных предпринимателей. Контроль препятствует нарушениям. Опросы предпринимателей, работающих в России, в т. ч. проведенные иностранными исследовательскими центрами, показывают, что предприниматели рассматривают непривлечение нарушителей к ответственности как фактор, негативно влияющий на добросовестное предпринимательство, считают, что этот фактор будет иметь место и в будущем. Именно криминализация экономики, на наш взгляд, препятствует развитию бизнеса в России. По-видимому, требуются не постоянные ограничения для контролирующих органов, не получение ими различных согласований своих планов, не предварительное уведомление проверяемых о проверке; не устранение требования при контроле документов, позволяющих достоверно определить таможенную стоимость товаров и соответствующие платежи; не постоянное сокращение сроков контроля, что уже не позволяет использовать досмотры и другие действенные его формы (контроль ведется, в основном, по документом, хотя, как известно, в настоящее время вместо действительных документов представляются суперподделки, которые сложно выявить даже экспертам), а — устранение коррупционной составляющей контроля, прежде всего путем незамедлительного привлечения контролеровкоррупционеров к ответственности (что особого труда при желании не составляет); использования положительного зарубежного опыта, внедрения технических средств контроля, устранение чисто формальных контрольных требований, которые ничего не дают для выявления нарушений (таких не мало, в частности, в законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле).

Свободный безвизовый режим на территории свободного порта Владивосток предполагалось ввести с 1 января 2016 года. Однако пока этого не произошло: Минвостокразвития считает, что в настоящее время пункты пропуска еще не готовы к нововведению: не модернизирована система IT-инфраструктуры. В МИДе РФ заявили, что оформление краткосрочных виз упирается в отсутствие соответствующей законодательной базы. В этой связи нужно признать, что внедрение новых экономических регуляторов без создания необходимых условий для этого — один из наиболее распространенных факторов, способствующих экономическим правонарушениям.

181

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

20.04.2015 принят Федеральный закон № 86-ФЗ «О государственном регулировании цен (тарифов) на услуги по перевозкам пассажиров, багажа, автомобильных транспортных средств, железнодорожного подвижного состава с использованием судов, обеспечивающих сообщение между морскими портами Республики Крым, города федерального значения Севастополя и морскими портами Краснодарского края, и на связанные с такими перевозками дополнительные услуги». К важнейшим российским законам, регламентирующим деятельность морских портов, относится, как известно, Кодекс торгового мореплавания, Федеральный закон от 8.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о морских портах), Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственной границе) и др. В эти законы постоянно вносятся изменения с целью их совершенствования. В частности, поскольку важное значение для эффективного функционирования портов имеет взаимодействие пограничного, таможенного, санитарного и портового контроля, однако для России характерна сложность и избыточность контроля, многочисленность контролирующих структур, большие, связанные с контролем, затраты времени и финансов, забюрократизированность процедуры оформления судов по сравнению с портами иных стран1, в этой связи в 2013 г. в Закон о Государственной границе были внесены изменения и установлено, что российские суда, плавающие между портами или морскими терминалами нашей страны, а также убывающие из российских портов во внутренние морские воды или в территориальное море Российской Федерации в целях торгового мореплавания с последующим прибытием в российские порты, могут неоднократно пересекать границу без прохождения пограничного, таможенного и иных видов контроля. Для них установлен уведомительный порядок пересечения госу-

1 Беляев В. О философии государственного контроля в морских портах России // Морской флот. 2008. № 5. С. 41. Зарубежный опыт формирования адми- нистративно-правового статуса органов, обеспечивающих контроль и надзор за деятельностью в морских портах, и возможность его использования в российских условиях (Скутина А. В.) («Международное публичное и частное право», 2011, № 4).

182

Диканова Т. А.

дарственной границы. Вместе с тем, суда должны быть оснащены средствами контроля, обеспечивающими постоянную автоматическую передачу информации о местоположении судна. Рядом авторов предлагалось установить уведомительный порядок и для рыболовецких судов, для которых в настоящее время, как и для иностранных судов, установлен разрешительный порядок.

Вносились предложения о дальнейшем совершенствовании рассматриваемого законодательства. В частности, об изменении редакции ст. 12 Закона о Государственной границе. Так, согласно части 2 статьи 12 этого Закона строительство и оборудование пунктов пропусков через Государственную границу является расходным обязательством Российской Федерации. Между тем на практике строительство пунктов пропуска в морских портах осуществляется зачастую не федеральными органами исполнительной власти, а юридическими лицами без привлечения средств федерального бюджета. Кроме того, при реконструкции порта пункт пропуска, как правило, «переносится» в другое место в пределах этого же порта. Действующая редакция статьи 12 Закона о Государственной границе в подобных случаях предопределяет практически неразрешимые проблемы в оформлении права собственности Российской Федерацией первоначально на одни помещения, затем — на другие. Учитывая изложенное, законопроектом предлагается закрепить положения, согласно которым в порядке, определенном Правительством РФ, допускаются строительство, реконструкция и оборудование пунктов пропуска без привлечения средств федерального бюджета при условии их последующей передачи на основании гражданско-правовых договоров федеральному органу исполнительной власти, в полномочия которого входит обустройство Государственной границы. В настоящее время это — Минтранс РФ.

Согласно ст. 7 Закона о Государственной границе режим государственной границы включает правила ведения на этой границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности. В статье 13 этого же Закона раскрывается содержание правил ведения хозяйственной деятельности и указываются основания для их ведения. Применительно к режиму в пункте пропуска раздел V Закона включает статью 25.1, предполагающую установление перечня видов хозяйственной и иной деятельности. Однако статья 22 (Правила режима)

183

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

вопреки внутренней логике действующего закона не включает

вправила режима в пунктах пропуска правила ведения в них хозяйственной деятельности. В этой связи предлагается включение

врежим в пунктах пропуска, установленный статей 22, правила ведения хозяйственной деятельности). Вместе с тем, Правила режима в пунктах пропуска на практике нарушаются не только гражданами, но и должностными и юридическими лицами, которые осуществляют в пунктах пропуска хозяйственную и иную деятельность. Однако Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предполагает ответственности должностных лиц и юридических лиц за нарушение правил режима в пунктах пропуска. Предлагается такую ответственность установить.

Предлагались изменения и в Закон о морских портах. Поскольку приватизация на морском транспорте, в т. ч. объектов инфраструктуры морских портов, еще не завершена, предлагалось дополнить Закон нормами, регламентирующими приватизацию указанных объектов, в т. ч. указать уровень нормативного акта, на основании которого она может проводиться.

Вносились предложения дополнить Закон о морских портах

всвязи с тем, что неоднозначно трактуется вопрос о федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном выдавать разрешения на строительство морских портов и отдельных объектов, относящихся к их инфраструктуре. Часть инфраструктуры порта, как правило, строится на морской акватории, т. е. на землях водного фонда, часть — на искусственно созданных земельных участках, часть — на землях промышленности и транспорта. По этому вопросу разные мнения у федеральных органов исполнительной власти. В связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 № 549 «О внесении изменений в Порядок создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации и в подпункт 5.3.13 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», согласно которому функции по выдаче разрешений на создание объектов, обеспечивающих безопасность мореплавания, перевалку грузов, перевозимых транспортными судами, и иных целей, связанных с морским транспортом, были переданы от Росморречфлота Росприроднадзору, разрешения на строительство портовых объектов

вРоссийской Федерации, как отмечено в законопроекте, не выда-

184

Диканова Т. А.

ются. Из-за этого, как отмечают авторы предложения, были сорваны планы строительства некоторых объектов федеральной собственности. Поэтому было предложено возложить функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти по выдаче разрешений на строительство (реконструкцию) портов и отдельных объектов портовой инфраструктуры на Федеральное агентство морского и речного транспорта.

ВЗаконе о морских портах Г. Г. Иванов предлагает усовершенствовать нормы об операторе морского терминала, поскольку

внастоящее время глава 5 Закона сконструирована таким образом, что вместо того, чтобы создать режим ответственности оператора, закон в максимально возможной степени защищает оператора против претензий заказчика — отправителя, получателя, перевозчика и любого иного лица1.

Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 определен перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, и к таким организациям отнесены и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну (п. 2), предлагалось установить в Законе о морских портах, что лица, замещающие должности капитана морского порта, лица, осуществляющие государственный портовый контроль, и персонал службы управления движением судов в морском порту должны быть российскими гражданами2.

Внастоящее время усиленно разрабатывается нормативная база, регламентирующая обеспечение антитеррористической безопасности в морских портах. Нужно признать, что этими актами на хозяйствующие субъекты возлагаются обязанности, им не свойственные, которые на должном уровне могут осуществлять только правоохранительные органы. Требуется изменить такой подход, соответственно внести коррективы в нормативные акты. Следует

1 Иванов Г. Г. Правовое регулирование морского судоходства в Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Морские вести России, 2009. 496 с.

2 Проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 29 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минпромторгом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 11.04.2013).

185

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

также учитывать, что требуется в первую очередь охрана границ порта. Такая охрана должна осуществляться силами подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области транспорта и соответствующих подразделений федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и (или) организаций, находящихся в его ведении, что предлагается предусмотреть в Законе о морских портах, а приказом Минтранса установить перечень таких портов. На практике аналогичные по сути отношения в области охраны гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования уже урегулированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2005 г. № 690. Так, согласно пункту 3 Положения об охране гидротехнических сооружений и навигационных средств, утвержденного указанным Постановлением Правительства Российской Федерации, разграничение подлежащих охране объектов между соответствующими подразделениями ведомственной охраны Минтранса России и органов внутренних дел осуществляется на основании совместных актов МВД РФ и Минтранса РФ.

Подытоживая вышеизложенное, следует признать, что имеются серьезные причины внести существенные изменения и дополнения в законодательство, имеющее отношение к морским портам.

Колосова Н. М.

главный научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП, д-р юрид. наук

Государственный суверенитет

итерриториальные споры

Впроцессе разрешения территориальных споров возникают как практические, так и теоретические проблемы. Одна из них — это пределы государственного суверенитета и возможность его ограничения.

Государственный суверенитет — это политическая категория, обличенная в правовую форму. Особенно названная особенность проявляется в процессе разрешения территориальных споров.

186

Колосова Н. М.

Территориальный спор — это политический спор суверенных государств. При этом особую значимость играют нормы международного права. Именно они способствуют цивилизованному пути разрешения политических конфликтов, включая территориальные споры. Например, споры по акваториям, используемые двумя и большим количеством государств разрешаются на основе норм международного права. Так, согласно Единой Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. государственный суверенитет распространяется на все акватории, если они признаны историческими водами.

Проблема допустимости ограничения государственного суверенитета сложна. С одной стороны, в современных условиях глобализации и нового мирового порядка сталкиваются суверенитеты разных государств, и если настаивать на абсолютном суверенитете, на чем настаивают многие юристы (Тихомиров Ю. А.), то это трудно реализовать. Очевидно, что несколько абсолютных суверенитетов не могут эффективно взаимодействовать. С другой стороны, представляется сомнительным мнение о возможности ограниченного государственного суверенитета, так как это трудно сопоставимо с его признаками (независимость, верховенство, самостоятельность). Интересно предложение Б. С. Эбзеева о сообществе государств или государстве государств. В первом случае речь идет о международном правопорядке с устоявшимися принципами, включая уважение государственного суверенитета. Во втором случае речь идет о транснациональном правопорядке, исключающим государственный суверенитет и формируемом либо при помощи экономического давления, либо под угрозой силы или ее применения1.

Полагаю, что для ухода от двух крайних позиций можно предложить законодательно закрепить в международно-правовых актах принцип самоограничения государственного суверенитета. Это позволит примирить противоположные точки зрения. При этом важно определить условия и пределы самоограничения.

Принцип самоограничения можно проиллюстрировать на примере спора об акватории Охотского моря. Ранее к РФ было применимо положение об исторических водах. В настоящее время РФ

1 См.: Эбзеев Б. С. Современный конституционализм как синтетическое единство. Государство и право. 2015. № 12. С. 15 (5-15)

187

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

удовлетворили заявку, поданную в комитет ООН, о признании юрисдикции РФ за спорной акваторией Охотского моря. РФ получило исключительное право на использование шельфа Охотского моря, что, по мнению ряда ученых, ограничило объем прав РФ.

Принцип самоограничения может означать, что государство, имея право на абсолютный суверенитет, добровольно идет на его ограничения для достижения общественно полезных задач: защиты национальных интересов, прав человека, для укрепления устойчивого развития государств, для безопасности и стабильности мирового развития. Это не противоречит идее укрепления суверенитета, под которым следует понимать усиление экономической независимости. Суверенитет предполагает не только независимость, но и ответственность государства за последствия принимаемых им решений. Соответственно принцип самоограничения может реализовывать только сильное государство.

Государственный суверенитет — это не самоцель, а свойство государства, способного эффективно осуществлять свои функции, защищая при этом национальные интересы. Поэтому, для их обеспечения разумнее в некоторых случаях, в том числе и при разрешении территориальных споров, использовать принцип самоограничения государственного суверенитета.

Умнова И. А.

заведующий отделом конституционноправовых исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Общепризнанные принципы права в теории и практике их применения для урегулирования территориальных споров в условиях глобализации1

В последние годы нового столетия значительно возросло напряжение в мире, вызванное территориальными спорами и территориальными притязаниями. Как известно, вторая половина XX столетия изобиловала территориальными конфликтами в Африке,

1 Выполнена при поддержке гранта РГНФ № 15-03-00187.

188

Умнова И. А.

Латинской Америке, в конце прошлого и начале нынешних столетий территориальные споры возникли в странах Восточной Европы, Азии и на постсоветском пространстве, обострились территориальные конфликты на Ближнем Востоке.

По данным 2008 года примерно 50 стран мира оспаривают те или иные территории у своих соседей. По подсчетам американского исследователя Дэниела Пайпса, в Африке насчитывается 20 подобных споров, в Европе — 19, на Ближнем Востоке — 12, в Латинской Америке — 81. К 2016 году число споров не сократилось, а возросло, а некоторые споры обострились, и в их решение оказалось вовлеченным международное сообщество. К территориальным противостояниям, сопровождающимся вооруженными столкновениями и актами терроризма (Израиль и Палестина, Судан и Южный Судан, Индия и Пакистан (спорные штаты Джамму

иКашмир), курды в Ираке и Турции и пр.), добавились новые.

Вочередной раз человечество столкнулось с грубым вооруженным вторжением на территорию отдельных государств. Территориальные споры и притязания способствовали глобализации международного терроризма. В частности, Исламское государство (ИГИЛ), провозглашенное как всемирный халифат в июне 2014 года заявило о создании ортодоксального сунитского исламского государства как минимум на территории Ирака и Шама (Леванта), Сирии, Ливана, Израиля, Палестины, Иордании, Турции, Кипра, Египта (минимум — Синайский полуостров), как максимум — во всем исламском мире и во всем мире (учреждение паспортов Исламского халифата, введение собственной валюты «исламский динар»). После вторжения в марте 2015 г. в Йемен Саудовской Аравии вместе с силами арабской коалиции «Щит полуострова», практически весь Ближний Восток оказался охваченным войной.

Неспокойно и в других частях света. В зоне споров в связи с территориальной неразделенностью оказались Арктика и Каспий. Растет противостояние между странами в Южно-Китайском море.

Особое напряжение вызвали выход Крыма и Севастополя из состава Украины с присоединением их к России и провозглашение суверенитета юго-восточными регионами Украины — ДНР и ЛНР. Случившееся, как известно, повлекло за собой не только разлад

1 http://ria.ru/politics/20080826/150695029. html.

189

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

вотношениях между Российской Федерацией и Украиной, но и породило противостояние между Россией, с одной стороны, и США, большинством государств Европейского Союза, с другой. Страны, противостоящие России в этом конфликте, представляют наше государство как агрессора, ими навязываются мифы о захватнической, милитаристской внешней политике Российской Федерации.

Всвете данных событий как никогда актуализировалась задачи, стоящие перед отечественными экспертами (политиками, правоведами, историками), показать реальную Россию как миротворческое государство, ключевого медиатора в мирном урегулировании споров, четко обозначить последовательную, квалифицированную

игуманную позицию Российской Федерации в выборе путей

исредств разрешения споров и конфликтов.

Среди разных аспектов межгосударственного взаимодействия, порождающих недопонимание и конфликты, важную роль играет договоренность в правилах взаимодействия, сходство позиций в понимании международно-правовых стандартов как критериев правильного поведения. Как показывает современная практика, среди таких критериев оценки ключевую роль в обеспечении мира, безопасности и устойчивого развития во внутригосударственных отношениях и в отношениях между государствами на международной арене играют общепризнанные принципы.

Актуальность этих принципов возросла в урегулировании споров в современных условиях глобализации, усиления взаимозависимости государств и народов. Народы современной цивилизации, сталкиваясь с масштабными вызовами и угрозами человечеству, все более ясно осознают важность выработки общих, универсальных парадигм решения ключевых проблем выживания человечества.

Среди публично-правовых споров особую остроту имеют территориальные споры, разрешение которых должно основываться на матрице общепризнанных принципов, сбалансировано взаимодействующих между собой для достижения единой цели.

Ядро этой матрицы составляют принципы мира, то есть принципы, обеспечивающие мир и стабильность.

Это принципы мирного урегулирования споров, государственного суверенитета, невмешательства во внутренние дела государств, территориальной целостности и нерушимости границ, равноправия народов и права народов на самоопределение.

190