Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Андриченко Л. В.

Придавая значение понятию «вопросы местного значения», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает его нормативное определение (ст. 2). Согласно данному определению вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Анализ приведенного определения указывает на два основных сущностных признака данного понятия:

•во-первых, вопросы местного значения направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, следовательно, главное их предназначение — это обеспечить комфортные условия жизни населения, его материально-бытовое благополучие в различных сферах (социаль- но-культурной, экономической, экологической и иных);

•во-вторых, решение этих вопросов осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, что, с одной стороны, подчеркивает четко ограниченный круг субъектов, имеющих право принимать решения по данным вопросам,

сдругой стороны, самостоятельность их решения исключает возможное вмешательство других субъектов в их принятие. Данное правило гарантируется как Конституцией Российской Федерации, так и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы местного значения устанавливают лишь направление деятельности муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения. На это обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита»1.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2190 // СПС «КонсультантПлюс».

281

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Вопросы местного значения определяют исключительные сферы ведения муниципальных образований. Самостоятельному их решению со стороны населения и (или) органов местного самоуправления способствует обусловленный содержанием этих вопросов состав муниципальной собственности, а также требование их осуществления за счет средств местного бюджета. Однако органы государственной власти вправе осуществлять финансовую поддержку органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Нельзя не отметить также, что вопросы местного значения — это такой особый круг дел, который органы местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления обязаны решать. Отказ от решения вопросов местного значения недопустим, поскольку это может привести к дисбалансу в разграничении компетенции между различными уровнями осуществления публичной власти и в конечном итоге — к нарушениям в реализации прав граждан.

Помимо определения вопросов местного значения, в названном Федеральном законе (ст. 2) дается также определение вопросов местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Как видим, вопросы местного значения межпоселенческого характера относятся только к предметам ведения муниципальных районов. Необходимость выделения вопросов местного значения межпоселенческого характера обусловлена двухуровневым характером местного самоуправления (городское, сельское поселение — муниципальный район). На территории городских и сельских поселений, которые входят в состав муниципального района, органы местного самоуправления муниципального района реализуют вопросы местного значения межпоселенческого характера, что касается межселенной территории, то есть территории, находящейся вне границ поселений, где не могут действовать органы местного самоуправления этих поселений, здесь органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют как во-

282

Андриченко Л. В.

просы местного значения поселений, так и вопросы местного значения межпоселенческого характера. По сути, органы местного самоуправления муниципального района на межселенной территории решают все вопросы местного значения: и поселений, и муниципальных районов.

Особое внимание следует обратить на порядок регламентации вопросов местного значения муниципальных образований. Вопросы местного значения регламентируются в основном Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так в Конституции Российской Федерации (ст. 132) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Что касается Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то в нем установлены перечни вопросов местного значения, которые определяются применительно к каждому виду муниципального образования: городского и сельского поселений (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16), внутригородского района (ст. 16.2). Причем по своему содержанию в перечень вопросов местного значения городских округов включаются многие вопросы местного значения, характерные как для городских поселений, так и для муниципальных районов.

Перечни вопросов местного значения, установленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не подлежат расширению другими федеральными законами, за исключением федеральных законов о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что установлено в статье 18 (части 1) данного федерального закона. Таким образом, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

283

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

Вто же время в качестве допустимых регуляторов вопросов местного значения в ряде случаев допускаются и законы субъектов Российской Федерации. Такой порядок действует с 2015 г. после изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в2014 году1. До этого регламентация вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялась исключительно Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации». Данное правило регулирования вопросов местного значения не касалось, однако, определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (городов Москвы, Санкт-Петербурга и после включения в состав Российской Федерации — города Севастополя). В отношении порядка регламентации этих вопросов в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено исключение. Согласно статье 79 (ч. 3) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения муниципальных образований в данном случае определяется законами этих субъектов Российской Федерации — городов федерального значения — исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и с учетом интересов населения города.

Внастоящее время законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением. Обязательным требованием при этом является необходимость передачи субъектом Российской Федерации необходимых материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления

1 В связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770 // СПС «КонсультантПлюс».

284

Андриченко Л. В.

дополнительно установленных законом субъекта Российской Федерации вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением.

Кроме того, законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также дополнительные вопросы из числа предусмотренных вопросов местного значения городских поселений. Исключение составляют только вопросы организации

иосуществления мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера — данные вопросы не могут составлять компетенцию сельских поселений.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района может расширяться

икомпетенция внутригородских районов — за внутригородскими районами могут закрепляться дополнительные вопросы из числа установленных вопросов местного значения городских округов.

Важной гарантией самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения является то, что вопросы местного значения закрепляются за каждым муниципальным образованием, они не могут на основе административных решений передаваться для осуществления органам государственной власти, а также не могут изыматься для их осуществления органами государственной власти.

Говоря о содержательной стороне, стоит заметить, что перечни вопросов местного значения включают самые различные вопросы. Они касаются прежде всего социально-экономического развития территорий; формирования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе распоряжения

ирационального использования земель местного сообщества; жи- лищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории; транспортных перевозок местного значения; торгового и бытового обслуживания населения; муниципального здравоохранения; формирования и исполнения местного бюджета; установления мест-

285

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ных налогов и сборов; утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки территории муниципального образования; развития физкультуры и спорта; охраны общественного порядка; охраны окружающей среды; сохранения и развития исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования (в муниципальных районах и городских округах) и др. Количество вопросов местного значения

вкаждом перечне не остается неизменным, что связано с развитием функций местного самоуправления, расширением объема тех социальных услуг, которые оно оказывает населению, перераспределением объема и характера решаемых в государстве задач между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Что касается иных вопросов — вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, то эти вопросы регламентируются в настоящее время только уставами муниципальных образований.

Об этих «иных» вопросах упоминается в частях 2 (не путать с ч. 1 этих статей, в которых говорится о государственных полномочиях, в осуществлении которых могут участвовать органы местного самоуправления) статей 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это так называемые неразделенные еще по предметам ведения вопросы, не охваченные законодательным регулированием, но необходимость их реализации

вкаких-то случаях может возникнуть — это как-бы «резервный» инструмент в регулировании компетенции муниципальных образований. Особенностью решения этих вопросов является их добровольный характер — они принимаются к исполнению по усмотрению самих муниципальных образований. Их реализация осуществляется за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

286

Колосова Н. М.

Колосова Н. М.

главный научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д-р юрид. наук

Роспуск представительного органа муниципального образования как конституционная санкция

в научных дискуссиях и судебной практике

Основная задача настоящей статьи — это обоснование вывода о том, что роспуск представительного органа муниципального образования является мерой конституционной ответственности, конституционной санкцией. Для обеспечения поставленной задачи проанализируем как действующее конституционное законодательство, так и теоретические споры.

Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 73 предусматривает особенности ответственности перед государством представительного органа муниципального образования в форме его роспуска. Вместе с тем до сих пор в юридической литературе вопрос об ответственности органов местного самоуправления, включая ответственность представительного органа муниципального образования, относится к числу дискуссионных. Не все признают меры ответственности, применяемые к органам местного самоуправления, включая представительные органы муниципального образования, конституционными санкциями. Такого рода сомнения обусловлены несколькими спорными научными позициями.

Первая из них возникает при определении природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Вторая — из понимания признаков и природы конституционной санкции, ее соотношения с конституционной ответственностью. Сначала рассмотрим первую дискуссию, по которой сложились следующие основные точки зрения.

287

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Согласно первой позиции за неисполнение обязанностей и злоупотребление правами органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность. При этом или предлагают признать (И.А. Алексеев), что муниципально-пра- вовая ответственность является комплексным институтом юридической ответственности, которая состоит из норм первичных отраслей права и применяется в отношении субъектов публичной власти на муниципальном уровне1 или признают дополнительный вид ответственности в связи с появлением новых, не предусмотренных традиционными видами ответственности санкций. Соответственно в последнем случае признается специальная ответственность, выражающаяся в прекращении полномочий того или иного выборного лица. При этом авторы не в полной мере учли, что возникновение новых санкций еще не доказывает наличие нового вида ответственности. Слово «специальная» требует пояснения. Возможно, ее и следует назвать конституционной ответственностью.

Согласно второй точке зрения ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления носит конституционноправовой характер (В.В. Авилов, А.А. Кондрашов, Н.Н. Черногор). В основном ответственность органов местного самоуправления, включая представительный орган, признают как вид конституционной ответственности. Так Авилов В. В. полагает, что выделение муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности органов местного самоуправления представляется необоснованным, так как и перед государством, и перед населением органы местного самоуправления и должностные лица несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий2. Таким образом, муниципально-правовая ответственность — частный случай конституционно-правовой (перед населением муниципального образования). Некоторые авторы (Кондрашев А.А.) полагают, что муниципально-правовую ответственность следует рассматривать в качестве разновидности консти- туционно-правовой ответственности и не признают муниципальное

1 Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности. ЖРП. 2006. С. 62

2 См.: Авилов В.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Елец, 2011.

288

Колосова Н. М.

право в качестве самостоятельной отрасли права, поскольку нет собственного основного метода регулирования, а также очевидной специфики в регулируемых отношениях, основаниях и процедуре применения санкции. В пределах такого понимания ответственности возможно рассматривать роспуск представительного органа муниципального образования в качестве конституционной санкции.

Предметом научных дискуссий является также предложение

овнесении в научный оборот понятия «конституционно-муници- пальная ответственность». Такого рода ответственность, по мнению С.А. Солдатова, является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, наступает в случае возникновения оснований для удаления главы муниципального образования в отставку, когда им не исполняются в течение трех и более месяцев собственные обязанности по решению вопросов местного значения и одновременно не исполняются обязанности по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Полагаю, что такая позиция не определяет четко понятие ответственности и ее места в системе правовых институтов. Остается неопределенной и позиция о признании или отрицании того, что роспуск представительного органа муниципального образования относится к конституционным санкциям.

Сомнительность выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности обусловлена, в частности, тем, что ни один из действующих нормативно-правовых актов не содержит упоминания

омуниципально-правовой ответственности (конституционно-пра- вовая содержится в актах Конституционного Суда РФ). Кроме того, отнесение оснований и порядка реализации ответственности перед населением к предмету регулирования уставов муниципальных образований не может служить доказательством реальности особого вида ответственности, которую называют муниципальной1.

1 См.: Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М. Юриспруденция. 2006. С. 99.

289

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Таким образом, можно сделать промежуточный вывод о том, что наиболее соответствует истине высказанное в юридической литературе мнение о муниципальной ответственности представительного органа муниципального образования в качестве вида конституционной ответственности. Однако необходимо уточнить, что речь идет не о виде конституционной ответственности, а об особенности такого субъекта ответственности как представительный орган муниципального образования. Это обусловлено тем, что он в случае роспуска выступает как субъект конституционной ответственности. Это вытекает из анализа ст. 15 Конституции РФ о конституционной обязанности органов местного самоуправления — «органыгосударственнойвласти,органыместногосамоуправления, должностные лица — обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В данной статье названы субъекты конституционной ответственности, т. к. Конституция РФ установила для них конституционную обязанность. Данная обязанность, как правило, дублируется или конкретизируется в конституционном законодательстве. Невыполнение данной обязанности является основанием наступления разных видов ответственности, включая конституционную. Нарушение норм конституционного законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления предполагает применение к ним мер конституционно-правовой (конституционной) ответственности.

Как уже было отмечено выше, в рамках темы настоящего исследования важна и вторая теоретическая дискуссия. Признание роспуска представительного органа муниципального образования конституционной санкцией требует определить основные признаки и дать понятие конституционной санкции, ее соотношение

сконституционной ответственностью.

Вюридической литературе даны разные понятия конституционной санкции. Санкция определяется через установленные Конституцией меры государственного принуждения: правовые лишения, обременения, правовой урон1. Данное понятие не учитывает государственное и общественное осуждение противоправных деяний2.

1 См. Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 41.

2 См.: Казимирчук В. П. Указ. соч. С. 63.

290