Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Колосова Н. М.

мера воздействия используется весьма редко. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 года указал, что предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации. Российская Федерация вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий данных органов и выборных лиц. Само по себе досрочное прекращение полномочий не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления при условии, что оно сопровождается назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

По мнению Конституционного Суда, положение о досрочном прекращении полномочий — один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Поэтому федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения их полномочий в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одновременно с этим Конституционный Суд отметил, что ряд общественных отношений, связанных с применением такой меры ответственности, остается неурегулированным. Поэтому законодатель субъекта Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В значительном числе субъектов Российской Федерации были приняты законы, с различной степенью детализации осуществляющие такое правовое регулирование.

Порядок принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации установлен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-

301

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

сийской Федерации». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особо оговорено, что полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления

всилу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представи-

тельного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Такой подход соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой законодатель вправе устанавливать презумпцию вины правонарушителя при сохранении его права, возможности доказывать свою невиновность, учитывая особенности отношений и их субъектов, принцип неотвратимости ответственности, интересы защиты прав конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1.

На таких же позициях стоят высшие судебные инстанции Российской Федерации. Так Верховный Суд РФ признал ссылки Белгородской окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы на отсутствие ее вины несостоятельными, поскольку доказательств того, что нарушение пассивного избирательного права имело место не по ее вине, окружная комиссия суду не представила2.

Наиболее общепринятой является концепция о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления имеет комплексный, а не индивидуальный характер, представляет

1См. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г.

№7-П по делу о проверке конституционности ряда положений ТК РФ в связи с запросом Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат «Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А. Д. Чулкова. // СПС «КонсультантПлюс».

2 См. Определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2000 г. по делу № 57-

Г00-4 // СПС «КонсультантПлюс».

302

Колосова Н. М.

собой комплексный институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы — нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права [10, с. 48; 11, с. 11; 8, с. 9–10], то есть является частью комплексной отрасли права — муниципального права.

Назовем основные меры конституционной ответственности, которые в то или иное время были закреплены в законодательстве.

ВФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации было установлено, что органы местного самоуправления могли быть расформированы, если они утрачивали доверие населения, о чем должно быть принято соответствующее решение (ст. 48 Федерального закона).

Всоответствии с ФЗ от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, Конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязан в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления этого решения в силу.

Вслучае невыполнения этой конституционной обязанности

ив случае наступления вреда, представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Вслучае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или его отдельные положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры (письменное предупреждение и т. д.), то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект Федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

303

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

Вслучае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности. Предложение об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодателем (представительным органом государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

6 октября 2003 года был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где было скорректировано закрепление мер конституционной ответственности для представительного органа муниципального образования, для главы муниципального образования и механизм их применения. В частности, существенно были упрощены процедуры применения мер конституционной ответственности при одновременном укреплении роли судебных органов в этом процессе. Законодатель различает конституционную ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, которое вправе отозвать перечисленных субъектов. Кроме того, законодательно предусмотрена конституционная ответственность органов местного самоуправления перед государством, когда представительный орган муниципального образования может быть распущен, глава муниципального образования может быть отрешен от должности, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Устанавливается также юридическая ответственность перед физическими и юридическими лицами, но она не является конституционной ответственностью.

Фактическим основанием для привлечения субъектов правоотношений к данному виду ответственности являлась утрата доверия, что носит скорее оценочный, чем правовой характер. Однако такого рода основание ответственности характерно именно для конституционной ответственности. Речь идет об ответственности выборных органов местного самоуправления перед населением. Очевид-

304

Колосова Н. М.

но, что такая ситуация не способствует укреплению законности, т. к. любые меры ответственности должны быть конкретно сформулированы. Необходима была конкретизация понятия «утрата доверия» через правовые критерии ответственности в уставах муниципальных образований.

Следует признать, что теоретическое обоснование названного закона неоднозначно. В этой связи следует проанализировать положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», в котором еще в 1995 году были предусмотрены такие меры ответственности, как роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности глав муниципальных образований в Российской Федерации». Важен анализ ст. 48 названного закона, который конкретизирует общую норму об ответственности, закрепленную в ст. 47 названного закона. Так Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривал, что «ответственность представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности представительных органов местного самоуправления в результате утраты доверия населения должны определяться уставами муниципальных образований». Данная статья интересна прежде всего тем, что самостоятельным источником юридической ответственности признается устав муниципальных образований.

Важно еще раз подчеркнуть, что особенностью конституционной ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества. Поэтому «утрата доверия» является своеобразной негативной оценкой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны народа.

Санкциями в этом случае являлось решение населения о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения. Наличие таких санкций скорее свидетельствовало о наличии, чем об отсутствии именно конституционной ответственности.

305

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Попова С. П.

младший научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП

Умнова (Конюхова) И. А.

заведующий отделом конституционноправовых исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Конституционные основы местного самоуправления и их конкретизация

в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации

Институт местного самоуправления является одним из наиболее динамичных в российском праве. Это обусловлено, в частности, долгим поиском адекватной конкретизации дискреционных по своему характеру конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации.

В нашем понимании конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации включают в себя всю систему конституционных норм, регулирующих институт местного самоуправления. Нормами Конституции РФ определяются понятие и природа местного самоуправления как особого вида публичной власти, статус населения как основного субъекта местного самоуправления, ключевые цели и принципы местного самоуправления, права местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, статус муниципальных образований, основные признаки (элементы) и гарантии местного самоуправления.

Среди элементов конституционных основ местного самоуправления наименее исследованной является категория «права местного самоуправления».

Категория «права местного самоуправления» содержится в статье 133 Конституции РФ в контексте закрепления принципа запрета на ограничение прав местного самоуправления. В настоящее время в юридической литературе и правоприменительной практике отсутствует определенность в понимании данной категории.

306

Попова С. П., Умнова (Конюхова) И. А.

В этой связи представляется важным обозначить понятие и конституционное содержание «права местного самоуправления».

На наш взгляд, под правами местного самоуправления понимаются конституционные права в системе местного самоуправления как особого вида публичной власти.

По субъектам — носителям данных прав можно выделить два вида прав: 1) права населения на осуществление местного самоуправления и 2) права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Содержание данных прав предопределяется принципами местного самоуправления, а их реализация обеспечивается гарантиями, основные из которых закрепляются в Конституции Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления в Российской Федерации закрепляются в ст. 12 и главе 8 Конституции РФ. К данным принципам относятся: признание и гарантирование государством местного самоуправления (ст. 12); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12,130); органы местного самоуправления — особый вид публичной власти (ст. 12); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131) и другие принципы, конкретизируемые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принципы местного самоуправления отражают природу местного самоуправления, предопределяют содержание прав и гарантий местного самоуправления, а также статус муниципальных образований.

Среди форм конкретизации особую роль играют правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления. Правовая позиция высшего суда по вопросам применения норм Конституции — это выведенное путем умозаключения правило правопонимания конституционной нормы, раскрывающее ее смысл и содержание, обладающее юридической силой и имеющее обязательное значение для законодателя и правоприменителя.

Особенностью правовых позиций Конституционного Суда РФ является то, что они формулируются в рамках конституционного пространства и сами по себе служат источником принятия и совершенствования законов и иных нормативных правовых актов, опре-

307

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

деляющих содержание местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, конкретизирующие конституционные основы местного самоуправления, затрагивают различные аспекты, начиная от общих вопросов иерархии правовых основ местного самоуправления и заканчивая уточнением отдельных конституционных понятий и институтов.

Базисная позиция касается юридической природы конституционных основ местного самоуправления. Как отмечено в постановлениях Конституционного Суда от 16 октября 1997 г. № 14-П и от 30 ноября 2000 г. № 15-П, в Определении от 7 февраля 2012 г.

№275-О-ОВ, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации. В Определении от 1 июня 2010 г. № 830-О-О, Постановлении от 7 июля 2011 г.

№15-П Конституционный Суд в более широком диапазоне уровней правотворчества отметил, что законодательное регулирование по вопросам местного самоуправления, осуществляемое на федеральном и региональном уровнях, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления.

Таким образом, конституционные основы местного самоуправления, раскрывающие конституционную природу данного института публичной власти, несмотря на их дискреционное содержание, рассматриваются как юридически обязательный правовой ориентир для развития законодательства в сфере местного самоуправления. При этом предполагается, что содержание конституционных основ местного самоуправления обладает нормативным свойством служить установкой для законодателя и их прямое применение вполне реально.

Ключевой вопрос конституционных основ местного самоуправления — природа местного самоуправления как особого вида публичной власти. Конституционный Суд РФ принял немало постановлений, в мотивировочной части которых уделил особое внимание этому вопросу. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П впервые излагается правовая позиция о том, что «публичная власть» может иметь две разновидности — государственную власть и муниципальную, в связи

308

Попова С. П., Умнова (Конюхова) И. А.

с чем понятие «органы власти» распространяется и на органы местного самоуправления. Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, уточняется также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П: местное самоуправление рассматривается как один из уровней публичной власти.

Вболее позднем Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд РФ четко указал на то, что правовой статус местного самоуправления, являющегося публично-территориаль- ной самоорганизацией населения и особой формой осуществления народом своей власти, не входя в систему органов государственной власти, обладают публично-властным характером.

Другое фундаментальное понятие конституционных основ — население по определению Конституционного Суда РФ выступает основным субъектом местного самоуправления, реализующим свои права как активный (носитель власти, представитель народа), так и пассивный (бенефициарий) субъект права.

Так, в контексте защиты режима народовластия на местном уровне Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления

не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную

вКонституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

ВПостановлении от 24.01.1997 г. № 1-П в качестве наиболее приемлемой формы учета мнения народонаселения по вопросам местного значения Конституционный Суд РФ признал референ-

309

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

дум. В дальнейшем эта правовая позиция была развернута в Определении Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. № 830-О-О.

Местное самоуправление рассматривается Конституционным Судом РФ как проявление народовластия, один из элементов политической системы общества (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П)., благодаря которому наряду

собщегосударственными гарантируются и местные интересы, непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения отдельных муниципальных образований1.

Впрактике Конституционного Суда РФ используются термины «жизнедеятельность населения» (Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П), «услуги в сфере жизнеобеспечения населения» (Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П), которые ориентируют на широкое понимание данных категорий и определяют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их решение в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2).

Принцип самостоятельности местного самоуправления в решениях Конституционного Суда РФ рассматривается как безусловное требование децентрализации публичной власти, которое связанно

сприближением ее к населению (Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П), а само по себе местное самоуправление — одним из уровней публичной власти, а также формой территориальной самоорганизации населения (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П).

Всвоих правовых позициях Конституционный Суд РФ раскрыл содержание основных признаков местного самоуправле-

ния и элементов конституционного статуса муниципальных образований, по сути своей лишь перечисленных в Конституции РФ. В условиях конституционной дискреционности была задана

1 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 113.

310