Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Осавелюк А. М.

ответствии со ст. 27 Устава ООН (для того, чтобы исключить, или хотя бы свести к минимуму возможность ошибки, «односторонность», предвзятость, поспешность и т. п.) при принятии резолюций Советом Безопасности при решении подобных вопросов они принимаются квалифицированным большинством в 9 членов из 15; при условии, что ни один из постоянных членов Совета Безопасности (Россия является постоянным членом) не проголосует против такой резолюции (право вето).

В отличие от универсальной системы региональные системы коллективной безопасности представлены организациями на отдельных континентах и в регионах. Устав ООН разрешает функционирование таких организаций «при условии, что… их деятельность совместима с целями и принципами ООН». В таких организациях принимают участие все государства региона, независимо от их социального строя, уровня экономического развития, численности населения.

Для сохранения универсальности и преемственности в обеспечении международной безопасности цели региональной системы те же, существуют лишь некоторые ограничения — деятельность организации должна затрагивать интересы только государств региона и решать вопросы на территории своего региона. К их компетенции относится урегулирование внутрирегиональных споров (п. 2 ст. 52 Устава ООН). Примерами таких региональных организаций коллективной безопасности являются Организация Североатлантического договора (НАТО), бывший Варшавский Договор, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), СНГ, Евразийский экономический союз и др.

Характеризуя универсальную и региональные системы безопасности в процессе глобализации, мы исходим из того, что многие проблемы, касающиеся внутриполитической деятельности, прав

исвобод человека, самоопределения народов, территориальной целостности невозможно решать одними только международными средствами. Они находятся на стыке международного права

инационального права государств и требуют системного подхода, который основан на сочетании реализации двух указанных правовых систем.

Поскольку основные принципы международного права, с одной стороны, и верховенство Конституции Российской Федерации,

91

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

сдругой стороны, препятствуют прямому вмешательству обеих правовых систем в дела друг друга, то это, как представляется, служит гарантией сохранения государственного суверенитета и поиска компромисса в решении коллизионных вопросов, затрагивающих интересы нескольких или многих государств в этой сфере.

Одним из ключевых правовых решений в процессе возможного поиска компромисса и «соединения» международного права, лежащего в основе как всеобщей, так и региональной глобализации

сроссийским правом, основанным на верховенстве Конституции Российской Федерации, является, на наш взгляд, Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»1.

Тем более что подобное постановление национального органа конституционной юстиции по аналогичным вопросам является

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // «СПС КонсультантПлюс».

92

Осавелюк А. М.

не единственным и не первым. Как отмечается в п. 4 констатирующей части указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, наиболее показательной в этом плане является практика Федерального Конституционного Суда Федеративной Республики Германия, а также Конституционного Суда Итальянской Республики, Конституционного Суда Австрийской Республики, Верховного Суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии1.

Защита конституционного строя, закрепление прав и свобод человека и гражданина, является неотъемлемой частью деятельности государства, именно поэтому они находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Вместе с тем, несмотря на определенные положительные изменения в этом вопросе, необходимо также подчеркнуть, что реализация закрепленных Конституцией Российской Федерации положений больше похожа на ведомственные мероприятия. На общегосударственном уровне Российской Федерации слабо просматриваются координационные начала, способствующие проведению единой государственной политики в указанной сфере. По нашему мнению, назрела не только насущная необходимость перехода от ведомственных мероприятий к масштабным общегосударственным программам, но и широкое сотрудничество в этом вопросе с другими государствами и ратификация соответствующих международных договоров, основанных на положениях Конституции Российской Федерации.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством органы государственной власти в целом в состоянии осуществлять крупномасштабные мероприятия, направленные на обеспечение национального суверенитета и верховенства Конституции Российской Федерации в глобализационных процессах.

При этом крайне важно обеспечить взвешенный системный подход к решению указанных вопросов. По тем из них, по которым в сфере обеспечения национальной интересов и безопасности у Российской Федерации накоплен богатый собственный опыт

1 Там же.

93

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

(борьба с международным терроризмом, борьба с распространением наркотических средств и др.), необходимо более настойчиво предлагать его для применения в рамках глобализации, особенно региональной.

По тем же вопросам, по которым у других государств, в том числе и в рамках международного права, есть значительные успехи (например, борьба с коррупцией), — включать этот опыт в национальное законодательство Российской Федерации посредством ратификации международных договоров (используя накопленный опыт и установленный нормами международного права механизм сохранения и защиты национальных интересов нашего государства, верховенства российской Конституции, сохранения основ российского законодательства), расширения сотрудничества с соответствующими государственными структурами других государств.

Попова С. П.

младший научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП

Программы гармонизации межнациональных отношений в муниципальных образованиях в РФ

вмеханизме обеспечения гражданского мира

ибезопасности1

Внастоящее время вопросы обеспечения гражданского мира

ибезопасности особо актуальны не только для Российской Федерации, но и любого другого государства в мировом сообществе. Необходимость решения данных вопросов потребовала создания

ивведения особых мер не только на федеральном и региональном уровнях, но и в муниципальных образованиях. Данные меры выражаются в совокупности правовых и организационных средств, формирующих механизм обеспечения гражданского мира и безопасности в муниципальных образованиях.

1 Статья выполнена при поддержке гранта РГНФ №15-03-00187.

94

Попова С. П.

В целом под механизмом обеспечения гражданского мира и безопасности в муниципальных образованиях следует понимать систему правовых и организационных средств обеспечения гражданского мира и безопасности, которая состоит из следующих основных элементов: 1) нормативно-правовая база, регулирующая данную сферу отношений (муниципальные правовые акты); 2) муниципальные органы, учреждения и предприятия, деятельность которых направлена на обеспечение гражданского мира и безопасности и 3) формы и меры ответственности за их нарушение.

Программы гармонизации межнациональных отношений в муниципальных образованиях в РФ представляют собой одно из очень важных, но малоизученных правовых средств. Данный документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, способствует наиболее эффективному достижению гармонизации межнациональных отношений

вмуниципальном образовании в целях обеспечения гражданского мира и безопасности.

Согласно этим актам муниципального уровня планируется осуществление определенных мероприятий. В качестве примера можно привести программу Рузаевского муниципального района «Гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений

вРузаевском муниципальном районе на 2014–2020 годы», в которой деятельность органов местного самоуправления по гармонизации межнациональных отношений сгруппирована по следующим направлениям:

1)создание и сопровождение системы мониторинга состояния межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего предупреждения конфликтов на этой почве;

2)реализация комплексной информационной кампании и создание информационных ресурсов, направленных на укрепление гражданского патриотизма и российской гражданской идентичности;

3)совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики в районе, профилактика этнополитического и религиозно-политического экстремизма, ксенофобии и нетерпимости;

4)оказание поддержки общественным инициативам, направленным на укрепление гражданского единства, гармонизацию

95

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

межнациональных отношений и этнокультурное развитие народов, проживающих на территории Рузаевского муниципального района;

5)научно-методическое обеспечение и повышение квалификации муниципальных служащих, в компетенции которых находятся вопросы в сфере общегражданского единства и гармонизации межнациональных отношений;

6)совершенствование системы адаптации и интеграции мигрантов1.

В целом эти программы принимаются органами местного самоуправления сроком от 2 до 7 лет в целях реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации, принятой на период до 2025 года, и федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 годы)»2.

Анализ муниципальных программ, направленных на гармонизацию межнациональных отношений дает возможность выделить наличие определенных проблем в данной сфере.

Так, в их числе следует назвать отсутствие правового регулирования в сфере социально-культурной адаптации мигрантов в рамках муниципальных образований.

Следующий аспект, который нуждается в проработке — это институциональный. Лишь немногие муниципальные органы учредили специальный координационный орган, занимающийся вопросами гармонизации национальных отношений на профессиональной постоянной основе, например, Совет при главе ПетропавловскКамчатского городского округа по вопросам гармонизации межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных отношений или Консультативный совет по вопросам этнокультурного развития мэрии города Новосибирска. Чаще данные функции вы-

1 Постановление Администрации Рузаевского муниципального района Республики Мордовия от 09.04.2014 № 544 «О программе Рузаевского муниципального района «Гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений в Рузаевском муниципальном районе» на 2014–2020 годы»// СПС Консультант Регион.

2 Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной

национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// СПС «КонсультантПлюс».

96

Попова С. П.

полняют различные органы образования, управления по делам молодежи, управления культуры в муниципальных образованиях. Решение вопроса гармонизации межнациональных отношений не может быть осуществлено без участия этих структур. Однако важность и многоаспектность этой проблемы, напрямую влияющей на обеспечение гражданского мира и безопасности на территории муниципального образования, обуславливает необходимость наличия отдельного координирующего органа по вопросам гармонизации межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных отношений.

Важнейшей проблемой является отсутствие системы методической поддержки и переподготовки кадрового состава муниципальных служащих по вопросам гармонизации межнациональных отношений в муниципальных образованиях. В целом в Российской Федерации существует дефицит специалистов в области этнокультурной политики, а также программ учреждений по их подготовке.

Вмеханизме обеспечения гражданского мира и безопасности

вмуниципальных образованиях отсутствует система мер ответственности органов или должностных лиц местного самоуправления за необеспечение реализации положений программ гармонизации межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных отношений. Также не удалось достигнуть действенного механизма мониторинга эффективности названных программ. На данном этапе в этом механизме присутствует лишь один элемент — отчеты органов местного самоуправления по выполнению планов основных мероприятий гармонизации, но на деле их реализация основывается только на оценке населением межнациональной ситуации

вмуниципальном образовании и показателях удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений.

Таким образом, программы гармонизации межнациональных отношений призваны оказывать стратегически важное значение

вобеспечении гражданского мира и безопасности в муниципальных образованиях. Сложившаяся практика принятия и реализации муниципальных программ свидетельствует о необходимости разработки единых подходов к их содержанию и определению механизмов эффективного действия на территории муниципальных образований.

97

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Попова С. П.

младший научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП

Умнова (Конюхова) И. А.

зав. отделом конституционно-правовых исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Применение российскими судами конституционных норм в сфере местного самоуправления в Российской Федерации как гарантия гражданского мира

и безопасности государства1

Гражданский мир и безопасность являются приоритетными конституционными ценностями для современных государств и защищаются органами публичной власти всех ветвей и уровней. Распределение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в обозначенной сфере осуществляется на основе норм Конституции РФ.

Согласно положениям ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями по обеспечению гражданского мира и безопасности на территории муниципальных образований. Они осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения

винтересах безопасности и мирной жизни населения. Гарантирование осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения гражданского мира и безопасности, а также определение конституционности (законности) их деятельности

врассматриваемой сфере входит в юрисдикцию правоохранительных органов и прежде всего — российских судов. В соответствии с полномочиями ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление

вРоссийской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установ-

1 Статья выполнена при поддержке гранта РГНФ №15-03-00187.

98

Попова С. П., Умнова (Конюхова) И. А.

ленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения гражданского мира и безопасности на территории муниципальных образований реализуются различными способами. Среди них все большее распространение приобретает практика рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции или конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации споров о правах местного самоуправления, о компетенции и пределах полномочий органов местного самоуправления. В этих спорах орган местного самоуправления является либо ответчиком в суде, либо органом, на плечи которого ложатся вопросы исполнения судебного решения и восстановления нарушенного права в рамках собственных полномочий.

Часто встречаемыми спорами, в которых ответчиком выступает глава (администрации) муниципального образования, являются дела по применению статьи 31 Конституции РФ. Согласно положениям данной статьи граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Инициаторами данных публичных мероприятий являются, как правило, общественные некоммерческие организации религиозной направленности. Органы местного самоуправления вовлечены в процесс реализации данного права.

В соответствии с частью 3 ст. 55 Конституции РФ установленные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольт-

99

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Вп. 2.2 указанного Федерального закона определяется, что

вцелях защиты прав и свобод человека, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий

вуказанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Соответственно орган местного самоуправления, являющийся распорядителем муниципальных земель, на основе федеральных законов и законов субъектов РФ вправе при установлении ограничения для проведения публичных мероприятий как действовать

вцелях обеспечения безопасности участников публичных мероприятий, так и учитывать общественные интересы (интересы населения): плотность застройки соответствующих районов, их транспортную инфраструктуру, пешеходную доступность с целью регулирования нормального функционирования транспорта и работы соответствующего учреждения.

На практике органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по установлению территориальных ограничений для проведения публичных мероприятий. Однако по разным причинам

вданных территориальных ограничениях граждане усматривают нарушения своих конституционных прав и считают это превышением полномочий органов местного самоуправления1. Категории

1 Решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 16.02.2012 по делу № 2–1227/12 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 2 пункта 2 Постановления главы администрации МО городского округа «Сыктывкар» от 29.10.2008 № 10/4160 «Об определении мест (земельных участков), на территории которых запрещается проведение

100