Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Андриченко Л. В.

традиций, этносов и культур обусловливают тот факт, что национальный вопрос в России, без всякого преувеличения, приобретает фундаментальный характер, успешность решения которого во многом становится залогом устойчивого развития государства, одной из основ его безопасного функционирования. В этой связи проблематика межнациональных отношений в целом и защита национальных меньшинств в частности представляют одно из важнейших измерений, характеризующих общеполитическую и социальную ситуацию как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах.

Данная проблема характерна не только для Российской Федерации, она известна большинству стран мира. Сегодня практически все государства в той или иной степени сталкиваются с необходимостью решения межнациональных проблем. При этом круг таких государств в условиях глобализации и мощных миграционных потоков постоянно растет. Межнациональные проблемы, как показывает практика, не обходят стороной даже те государства, которые еще совсем недавно казались достойным оплотом решения национального вопроса. Сегодня государства все чаще вовлекаются в череду межнациональных конфликтов, что заставляет их искать пути решения национальных проблем.

Безусловно, каждое из государств выстраивает свою линию в осуществлении межнациональной политики, используя различные подходы к правовому решению существующих в этой сфере проблем. Развитие национальной политики зависит от многих факторов — территориального расселения этносов (компактного или дисперсного); исторически сложившихся взаимоотношений между различными этносами, а также этносами и государством; уровня социально-экономического развития государства и др. Отсюда имеет место достаточно много особенностей в различных странах при регламентации ими национальных отношений1. Но не-

89 национальных языков, то есть в школах преподается 89 национальных языков. В стране создано и действует 989 национально-культурных автономий; кроме того, имеются иные многочисленные национальные объединения, союзы, региональные ассоциации. Все эти структуры обладают огромным гуманитарным потенциалом.

1 Андриченко Л.В., Хабриева Т.Я. Правовое регулирование межнациональных отношений по законодательству зарубежных государств // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 3. С. 393–416.

51

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

смотря на существующие особенности, на развитие прав национальных меньшинств в каждом государстве несомненное влияние оказывают выработанные международные стандарты, направленные на обеспечение равноправия представителей этих групп населения с представителями национального большинства в различных сферах общественной жизни.

Заметную роль в формировании названных международных стандартов играет Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. и открытая для подписания 1 февраля 1995 г. Защита национальных меньшинств является одним из основополагающих принципов деятельности Совета Европы, который относит ее к одной из наиболее актуальных европейских проблем, затрагивающих как внутреннюю политику в государствах-чле- нах, так и область межгосударственных и международных отношений. При этом речь идет не только о борьбе с дискриминацией и защите реального равенства национальных меньшинств, но и о помощи этим категориям лиц в развитии своей культуры, гарантиях свободы совести, собраний, объединений, выражения мнений, поощрении приграничных контактов между представителями тех или иных меньшинств, живущих по обе стороны границы; развитии участия меньшинств в общественной жизни, расширении им доступа к средствам массовой информации и свободного использования и изучения родного языка; вовлечении национальных меньшинств в деятельность гражданского общества, развитие терпимости и взаимопонимания, включая осуществление так называемых «пилотных» проектов по конкретным вопросам и странам и т. д.

На данный момент Конвенцию подписали 39 государств1. Хотя Рамочная конвенция — не единственный инструмент, разработанный в рамках Совета Европы для защиты прав национальных меньшинств, она, безусловно, является наиболее исчерпывающим документом в данной области. Кроме того, это первый многосторонний правовой акт, имеющий обязательную силу и посвященный непосредственно защите национальных меньшинств.

1 «Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств» // СПС «КонсультантПлюс».

52

Андриченко Л. В.

Рамочная конвенция устанавливает принципы, которым необходимо придерживаться государствам-участникам, ставит цели, которые необходимо достичь для того, чтобы обеспечить защиту лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, соблюдая в то же время принципы территориальной целостности и политической независимости государств. Определение «рамочная», заключенное в самом названии данного акта, означает, что Конвенция очерчивает лишь границы, в пределах которых государства, принявшие на себя обязательства по ее выполнению, могут интерпретировать ее положения в соответствии со сложившейся на их территориях ситуацией, опираясь на национальное законодательство и соответствующую государственную политику. Последнее, однако, не отменяет юридической обязательности соблюдения положений названной Конвенции.

Российская Федерация подписала Рамочную конвенцию в феврале 1996 г. и ратифицировала ее с заявлением1. Суть данного заявления касалась определения термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции. Россия посчитала неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения данного термина. По ее мнению, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории го- сударств-участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, не согласуется с целями данной Рамочной конвенции2.

Указанное заявление не противоречит целям и принципам Рамочной конвенции, которая оставляет за государствами право определять, кого они считают меньшинствами. Границы использования понятия «меньшинство» (в значении национального или этниче-

1 Федеральный закон от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

2 Принятие данного заявления было обусловлено положением русскоязычного населения в Латвии и Эстонии, где оно находилось фактически в бесправном положении. Подавляющее его большинство, проживающее там многие годы, а то и всю жизнь, числилось в негражданах. А неграждан в Латвии и Эстонии не считают правомочными иметь статус представителей национального меньшинства со всеми вытекающими из данного статуса правами.

53

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ского меньшинства) в основном определяются тем, что меньшинство воспринимается как этническая группа, либо живущая за пределами исторически определенной «этнической территории» и/или государственности (в том числе в составе федеративного государства), которая является для этой группы «своей», либо «не имеющая» «своей» исторической территории или государственности вообще1.

В Российской Федерации, также как и во многих зарубежных странах, понятие «меньшинство» вовлечено в историко-полити- ческие дискуссии. При этом нельзя не учитывать, что сами представители национальных меньшинств нередко на бытовом уровне негативно относятся к использованию термина «меньшинство» применительно к своим собственным группам, воспринимая его исключительно как попытку принижения их национального самосознания. Такая позиция имеет мало общего с научным определением данного термина. В реальности определение понятия «национальное меньшинство» представляет трудность во многом по причине исторических особенностей формирования российской государственности, а также обусловленной этими особенностями специфики российского федерализма, в котором многие народы имеют «свои» различные формы государственности, позволяющие им не чувствовать себя национальным меньшинством.

Говоря о современных спорах относительно содержательных характеристик данного термина, нельзя не отметить, что они ведутся по двум основным аспектам, отражающим различия в категоризации состава населения, подпадающего под это определение.

Первый из них касается возможности признания принадлежности к национальным меньшинствам неграждан соответствующего государства. В большинстве государств имеет место тяготение к ограничительной трактовке понятия «национальное меньшинство», в соответствии с которой в его объем должны включаться лишь давно возникшие и четко определяемые сообщества, а не иностранцы (мигранты, которых, как правило, относят к так называемым «новым меньшинствам»). В отсутствие нормативного правового определения данного понятия, возможно как аргументированно подходить к признанию за мигрантскими сообществами правового

1 Соколовский С. Национальные меньшинства в постсоветской России: меж- дународно-правовые аспекты // Диаспоры. 2011. № 2. С. 178–196.

54

Андриченко Л. В.

статуса национального меньшинства, так и давать мотивированный отказ в наделении их этим статусом1.

Обращает внимание, что хотя при разработке Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств также не было достигнуто согласие об определении понятия национальных меньшинств2, однако в качестве ориентира использовалось определение, предложенное в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1201 (1993 г.) «О дополнительном Протоколе,

оправах национальных меньшинств в Европейской конвенции, о защите прав человека и основных свобод». Одной из принятых характеристик национальных меньшинств в данном определении закрепляется наличие гражданства у лиц, относящихся к данным группам.

Всоответствии с названным выше Протоколом выражение «национальные меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, сохраняют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством, обладают явно выраженными этническими, культурными, религиозными или языковыми характеристиками, считаются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением страны в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными (ст. 1). Данное определение с дополнением, касающимся того, что указанные группы лиц движимы стремлением совместно сохранять элементы, составляющие их общее своеобразие, включая свою культуру, традиции, религию и язык, было дано также в Рекомендации 1255 (1995 г.)

озащите прав национальных меньшинств, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 31 января 1995 года.

Многие государства при присоединении к Рамочной конвенции в законодательстве в определениях понятия «национальные меньшинства» либо подчеркнули наличие гражданства, либо указали

1Капоторти Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих

кэтническим, религиозным и языковым меньшинствам. Нью-Йорк. ООН, 1979; Жюль Дешене. Проект определения термина «меньшинство» // UN Doc. E/CN. 4/Sub. 2/1985/31. Р. 181; др.

2 В связи с этим в Пояснительном докладе к Рамочной конвенции отмечает-

ся, что «на этом этапе не представляется возможным дать такое определение, которое получило бы общее одобрение всех государств-членов Совета Европы» (п. 12) // См.: Совет Европы и Россия. 1999. № 5. С. 23–24.

55

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

на длительные связи со страной проживания1. Часть стран-участ- ников Конвенции предпочли в своих декларациях приводить перечни конкретных сообществ, включаемых ими в понятие «национальное меньшинство»2. Однако и данный подход, основанный на определении перечней национальных меньшинств, также в большей степени ориентирован только на граждан государства.

Обращает на себя внимание тот факт, что отказ в признании мигрантов в качестве представителей национальных меньшинств, как нередко отмечается в научной литературе по проблемам признания национальных меньшинств3, не в полной мере соответствует трактовке положений такого известного международного документа, как Международный пакт о гражданских и политических правах (1966). Его статья 27 устанавливает, что в странах «где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Таким образом, в данной статье речь идет не о «гражданах» государства, а о «лицах», нуждающихся в специальной защите4. С данной интерпретацией многие государства не согласились по причине того, что она не учитывает всего исторического контекста подготовки Международного пакта. Таким образом, превалирующей оказалась ограничительная трактовка понятия «национальное меньшинство», в соответствии с которой в его объем включаются лишь давно возникшие и четко определяемые сообщества, а не иностранцы, мигранты или новые меньшинства5.

1 Так сделали, например: Люксембург, Латвия, Эстония, Польша, Швейцария, а также ряд других государств.

2 Например, Македония причислила к национальным меньшинствам албанцев, турок, влахов, боснийцев и цыган; Германия — датчан, лужичан (сорбов), фризов и цыган с немецким гражданством; Дания — немцев Ютландии; Нидерланды — фризов; Словения — итальянцев, венгров и цыган и Швеция — саами, шведских финнов, торнедальцев, цыган и евреев.

3 Капоторти Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих

кэтническим, религиозным и языковым меньшинствам. Нью-Йорк. ООН, 1979. 4 UNDoc. CCPR/C/79/Add. 40.

5 Андриченко Л. В. К вопросу о понятиях «национальные меньшинства» и «коренные народы» // Федерализм. М. 2002. № 3. С 123–159.

56

Андриченко Л. В.

В этой связи нельзя не отметить, что в свое время Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств, ныне расформированной, было отмечено, что статус меньшинства признается лишь за гражданами данного государства

иэмигранты не входят в это понятие1. Так, например, известный исследователь проблемы защиты меньшинств Г. Альфредсон в связи с этим указывает: «Иммигранты различного этнического, культурного и лингвистического происхождения, добровольно приезжающие и поселяющиеся в стране, включая рабочих-мигрантов, решивших не возвращаться, составляют другую категорию людей, не могущих требовать защиты, на которую могут претендовать меньшинства. Они могут жить в очень трудных экономических

ииных условиях, но они совершают «свободный» выбор и должны быть готовы принять отрицательные, а не только положительные его последствия. Эта точка зрения совпадает с часто выдвигаемым требованием, что меньшинство до получения особых прав должно существовать в течение довольно длительного периода»2.

Несмотря на нежелание большинства государств признавать в качестве лиц, относящихся к национальным меньшинствам, находящихся на их территории неграждан, тем не менее, нельзя не признать, что в последнее время государства все больше стремятся к решению проблемы приравнивания многих социальных

иэкономических (но не политических) прав мигрантов к правам граждан своего государства. Это находит отражение во многих документах международного права, касающихся защиты различных категорий мигрантов (беженцев, трудящихся-мигрантов и др.).

Такая позиция связывается с тем, что иммиграционное общество в последние десятилетия все больше становится правилом, а не исключением. Оно стало обычным явлением. Миграционные процессы приводят в национальной сфере к двум прямо противоположным результатам. С одной стороны, они направлены на развитие интеграционных процессов, развитие многонациональных государств. С другой стороны, они вызывают обеспокоенность у национального большинства как реакция на разрушение их культуры, языка и ценностей.

1 UNDoc. E / CN. 4 / Sub. 2 / 384 / Rev. 1. 2 Альфредсон Г. Указ. соч., с. 23.

57

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Иммиграционные процессы характеризуются появлением так называемых «новых» меньшинств в государствах. Приезжие являются носителями и воплощением иных культур, менталитета, традиций, образа жизни, отличных от местных условий, что создает предпосылки конфликтов, имеющих этническую окраску.

Нередко иммигранты стараются как можно быстрее интегрироваться в принявшее их общество. Интеграция новых меньшинств проходит значительно безболезненнее, если иммигрант имеет «точки соприкосновения» с этническими, языковыми, культурными и другими особенностями государственной общности. Вместе с тем, при значительных миграционных потоках такая интеграция бывает не только затруднена, но и практически невозможна. Различия при этом иногда не только не сглаживаются, а, напротив, усиливаются.

Иммиграционные потоки делают все более распространенным также правило, когда для сотен тысяч людей становится обыденным проживание в стране, где они работают, но не имеют гражданства. Вследствие этого у большинства иммигрантов есть более или менее определенный статус проживания с соответствующими полномочиями и рядом социальных прав, но они не являются полноправными гражданами, так как не могут пользоваться политическими гражданскими правами, в том числе нередко даже на местном уровне.

Второй аспект касается соотношения используемых в международных документах понятий «национальное меньшинство» и «этнические, религиозные и языковые меньшинства». Следует отметить, что Рамочная конвенция оперирует понятием «национальное меньшинство», в то время как документы ООН, включая тот же Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27), более склонны к использованию второго термина. Известна в этом случае в качестве примера и Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (ООН, 1992)1.

Споры ведутся относительно того, являются ли указанные термины идентичными, либо термин «национальное меньшинство» может быть эквивалентен лишь словосочетанию «этническое меньшинство». Исходя из названий и формулировок этих документов,

1 Московский журнал международного права. 1993. № 2. С. 170–173.

58

Андриченко Л. В.

очевидно, что группы, обладающие отличными этническими, религиозными и языковыми характеристиками, могут образовывать этнические, религиозные и языковые меньшинства. Однако это не исключает, что у одной из указанных общностей может встречаться совокупность всех или некоторых характеристик. Так, например, нередко этнические меньшинства обладают, помимо языковых, также еще и религиозными особенностями. Язык национальных меньшинств является основой их этнической самоидентификации, отражает исторический опыт, является инструментом социализации, выражения и передачи этнокультурных традиций. Соотношение языковой и этнической принадлежности представляет собой сложную и неоднозначную проблему.

Встречаются примеры, когда несколько разных народов говорят на одном языке, скажем, латиноамериканские народы — на испанском. На английском языке или его местных вариантах говорят англичане, англо-австрийцы, англо-новозеландцы, англо-канадцы, англо-африканцы, американцы США, многие народы стран Карибского бассейна и некоторые другие этносы. Довольно широко распространяется двуязычие (билингвизм), когда какая-то часть народа или даже целый народ постоянно пользуется в обиходе двумя языками. Двуязычие — частое явление в многонациональных странах, где национальные меньшинства, кроме родного, обычно пользуются также языком наиболее многочисленной или господствующей нации.

Консультативный орган Совета Европы — Европейская Комиссия за демократию через закон, называемая также Венецианской комиссией, поскольку ее штаб-квартира находится в Венеции, включила в свои предложения для Европейской Конвенции по защите меньшинств определение меньшинства, где оба обсуждаемых термина выступают в качестве полных синонимов. Для целей Рамочной конвенции термин «меньшинство» обозначает группу, меньшую по численности, чем остальное население государства; члены которой, граждане этого государства, обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающими их от таковых остального населения, и которые желают сохранять свои культуру, традиции, религию или язык.

Такой же подход используется и в Больцанских рекомендациях о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительной записке от 20 июня 2008 г., в которых также

59

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

употребляемое понятие «национальное меньшинство» охватывает широкий спектр групп меньшинств, включая религиозные, языковые и культурные, а также этнические меньшинства, независимо от того, признаны они таковыми или нет государствами, на территории которых они проживают, и несмотря на их официальное обозначение. Рекомендации распространяются на все вышеназванные группы1.

Отсутствие единого подхода к определению понятия «национальное меньшинство» не является абсолютным препятствием для его использования в международном праве и построения системы защиты национальных меньшинств. Его отсутствие для государств во многом восполняется благодаря его интерпретации

итолкованию в различных пояснительных и специальных докладах, организованных международными органами и организациями по исполнению указанных международных документов.

ВРоссийской Федерации, несмотря на отсутствие нормативного определения понятия «национальное меньшинство», сформирована достаточно обширная нормативная правовая база, содержащая правовые механизмы для защиты национальных меньшинств от дискриминации и для сохранения их идентичности и самобытности. При этом законотворческая деятельность Российской Федерации в данной сфере в полной мере соответствует духу статей 1, 4, 19 и 20 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

На сегодняшний день в России основные направления государственной национальной политики отражены в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г.2 Именно в ней определяются современные приоритеты, принципы, основные цели и задачи, механизмы реализации государственной национальной политики России. Проведение национальной политики базируется на достаточно большом массиве законодательных

ииных нормативных правовых актов, предметом регулирования которых является, в том числе, защита национальных меньшинств.

1 Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительной записке от 20 июня 2008 г. // http://www.osce-hcnm.org.

2 Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г.» // СПС «КонсультантПлюс».

60