Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Андриченко Л. В.

Важное место в правовой системе занимают федеральные законы «Об основах законодательства в сфере культуры», «О национальнокультурной автономии», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «О государственной службе российского казачества», предусматривающие сохранение культуры национальных меньшинств, меры социальной политики, поддержку языка и национальной прессы.

Кроме того, важную роль играют нормативные акты, которые направлены на противодействие разжиганию национальной и религиозной розни, экстремистской деятельности. Это, прежде всего, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также федеральные законы «О противодействии терроризму» и «О противодействии экстремистской деятельности». Антидискриминационные положения включены в отраслевое законодательство, регулирующее вопросы обеспечения прав человека в сфере образования, труда, здравоохранения, судопроизводства, социальной защиты, культуры. Одним из направлений развития данного законодательства стало и развитие законодательства в сфере миграции населения, которое направлено не только на установление четкого управления миграционными процессами, сокращение нерегулируемых (нелегальных) мигрантов, создание качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства, но и повышение уровня конституци- онно-правовых гарантий прав различных категорий иностранцев, пребывающих или проживающих в Российской Федерации.

Принятые законодательные акты Российской Федерации в сфере защиты национальных меньшинств в целом соответствуют требованиям общепризнанных принципов и норм международного права, включая Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. Кроме того, в сфере защиты национальных меньшинств действует значительное количество актов Правительства Российской Федерации, конкретизирующих положения законов

иобеспечивающих их имплементацию1. Указанными нормативны-

1 Так, одним из направлений подзаконного правового регулирования, осуществляемого на федеральном уровне в последние годы, стало обеспечение

61

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ми правовыми актами предусматривается развитие территориальных и экстерриториальных форм самоуправления национальных меньшинств, осуществляется развитие их идентичности в таких областях, как культура, образование или участие в общественнополитической жизни.

Вто же время проблемы с определением понятия «национальное меньшинство» в российском законодательстве, безусловно, остаются. Его отсутствие не позволяет четко институционализировать все группы населения, признаваемые в качестве национальных меньшинств. Нет полной ясности в том, какие сообщества могут претендовать на статус национальных меньшинств и на каком уровне такое признание они должны получать. Дело в том, что определение тех или иных групп населения в качестве национальных меньшинств на федеральном уровне не всегда означает признание тех же групп населения национальными меньшинствами на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Так, признание татар в качестве национальных меньшинств на федеральном уровне не влечет за собой такое же признание татар национальными меньшинствами в Республике Татарстан.

Вэтой связи нельзя не отметить, что Консультативный комитет по Рамочной Конвенции Совета Европы в своем заключении по первому докладу Российской Федерации и результатам инспекционной поездки в Россию отметил, что «асимметричная федеральная структура и тот факт, что меньшинства подпадают под разные категории с различными правовыми режимами от «вынужденных переселенцев» до «коренных малочисленных народов Севера» создают особые проблемы при определении применимости Рамочной Конвенции в условиях Российской Федерации». Комментируя объем понятия «национальное меньшинство», члены Консультативного комитета отмечают, что защита Конвенции «может предоставляться лицам, принадлежащим к рассматриваемым группам,

органами государственной власти этнокультурного развития российских цыган. В феврале 2013 г. на федеральном уровне был принят Всесторонний план действий по социально-экономическому и культурному развитию российских цыган. Разработка и принятие данного плана были направлены на обеспечение лучшей интеграции цыганских сообществ и улучшение их ситуации в сфере занятости, образования, здравоохранения, обеспечения жильем, а также сохранение и развитие цыганского языка и культуры.

62

Андриченко Л. В.

независимо от наличия у них собственных «национально-террито- риальных образований» и от их проживания на этих территориях»1.

ВРоссийской Федерации тему меньшинств акцентируют не на «положении» или статусе абстрактных этнических групп как таковых,

ана проблемы, которые испытывают или могут испытывать конкретные люди, и на роли государства в создании или разрешении этих проблем.

Вэтой связи система нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих защиту национальных меньшинств, постоянно совершенствуется с учетом новых реалий и вызовов. Важной новацией последних лет стало более четкое закрепление полномочий и определение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений, в том числе по защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия2. Это усилило внимание органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по развитию нормативноправовой базы в рассматриваемой сфере.

Так, расширяется перечень субъектов Российской Федерации, принявших законы о поддержке национально-культурных автономий, сохранении национальной культуры и языков, защиты прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Вслед за принятием Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года в ряде субъектов Российской Федерации приняты собственные региональные акты, определяющие стратегию государственной национальной политики в субъекте Российской Федерации, содержащие набор основных направлений, задач и механизмов реализации государствен-

1 Мнение о Российской Федерации Консультативного Комитета по выполнению Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств. ДЛО МИД России (перевод от 13.11.2003) 382/рс 7. 72. //http://www.hri.ru/ docs/?content=doc&id=258.

2 Федеральный закон от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

63

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ной национальной политики1. В некоторых субъектах Российской Федерации обновлено содержание ранее принятых документов стратегического характера2. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты государственные программы, направленные на укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России3. Такие документы носят комплексный, межотраслевой, социально ориентированный характер, призваны развивать потенциал межнационального сотрудничества и формирования в обществе атмосферы уважения к историческому наследию и культурным ценностям всех народов России.

Определенные меры предпринимаются в отношении защиты национальных меньшинств и на муниципальном уровне. Безусловно, речь идет прежде всего о городских округах и муниципальных районах, хотя нередко такие меры осуществляются и на уровне городских поселений. В частности, здесь также достаточно широко распространена практика утверждения муниципальных программ либо планов мероприятий, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, что способствует более четкой организации деятельности в данной сфере. Во многих муниципальных образованиях определяется порядок мониторинга межнациональной ситуации, устанавливается регламент действий по предупреждению, выявлению и пресечению конфликтов в сфере межнациональных отношений4, что также способствует созда-

1Постановление Правительства Архангельской области от 27 мая 2014 г.

№222-пп; Указ Губернатора Орловской области от 18 ноября 2014 г. № 438 «О Стратегии государственной национальной политики Орловской области на период до 2025 года»; Постановление Правительства Ярославской области от 25 июня 2015 г. № 696-п // СПС «Консультант Регион».

2 Постановление Правительства Амурской области от 13 июля 2012 г. № 380

«Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Амурской области на период до 2025 года» // СПС «Консультант Регион».

3 Постановление администрации Владимирской области от 30 декабря 2014 г.

№345; Постановление Правительства Тюменской области от 22 декабря 2014 г.

№679-п // СПС «Консультант Регион».

4 Постановление Администрации Новгородского муниципального района

от 14 апреля 2015 г. № 156; Постановление Администрации Великоустюгского муниципального района от 31 декабря 2013 г. № 2142; Постановление Администрации Грязовецкого муниципального района от 4 марта 2014 г. № 99 // СПС «Консультант Регион».

64

Андриченко Л. В.

нию общего алгоритма действий по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждению и действиям, направленным на ликвидацию их последствий.

Конечно, нельзя не признать, что представленное описание предпринимаемых мер носит во многом обобщающий характер, который, к сожалению, не означает, что на сегодняшний день, данный подход к обеспечению защиты прав национальных меньшинств уже в полной мере приобрел системный и всеобъемлющий характер на территории всех субъектов Российской Федерации и созданных в них муниципальных образованиях. Да и к качеству названных актов также остаются значительные претензии. Тем не менее, их наличие — вовсе не единичный факт, а достаточно распространенное явление, характерное для многих субъектов Российской Федерации, что уже само по себе свидетельствует о постепенном распространении новых подходов к урегулированию межнациональных отношений и защите прав национальных меньшинств, основанных на том, что интерес к данной проблеме распространился на все уровни осуществления публичной власти.

К сожалению, нельзя не отметить некоторую непоследовательность в институционализации государственной национальной политики, поскольку структуры федеральных органов исполнительной ветви, занимающиеся обеспечением прав национальных меньшинств в Российской Федерации, за последние годы неоднократно менялись1. В то же время основной акцент в последние годы был

1 Начиная с 1991 г. вопросы национальной политики в России курировали: Госкомитет РСФСР по национальной политике (с ноября 1991 г. по февраль 1993 г.); Госкомитет по делам федерации и национальностей (февраль 1993 г. — январь 1994 г.); Министерство РФ по делам национальностей и региональной политики (создан в январе 1994 г. на базе Госкомнаца и Госкомитета по соци- ально-экономическому развитию Севера — действовал до октября 2001г., за эти годы Министерство пережило пять реорганизаций и переименований, последнее наименование — Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики). После ликвидации Миннаца в 2001 г. его функции были переданы в Министерство внутренних дел и частично распределены между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. В 2001– 2004 годах в Правительстве РФ национальную политику курировал Министр «без портфеля» В. Ю. Зорин. Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 года было создано Министерство регионального развития,

65

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

сделан на обеспечении ее реализации на региональном и муниципальном уровнях, где также происходило создание специальных органов, занимающихся проблемами урегулирования межнациональных отношений и защиты прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптацией мигрантов, профилактикой межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечением межнационального и межконфессионального согласия1. При высших должностных лицах субъектов Российской Федерации (руководителях высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) создаются совещательные органы для обеспечения взаимодействия и координации всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной национальной политики на территории субъекта Российской Федерации. Аналогичные совещательные органы формируются при главах муниципальных образований муниципальных районов и городских округов. В укреплении межнациональных отношений и защите прав национальных меньшинств большую роль играют и общественные советы, создаваемые при разных органах власти. Их деятельность способствует усилению обществен-

которое просуществовало с 2004 г. по 2014 г., в его структуре действовал Департамент государственной политики в сфере межнациональных отношений. 8 сентября 2014 г. Указом Президента РФ Министерство регионального развития РФ было также ликвидировано, а его функции в области реализации государственной национальной политики переданы Министерству культуры Российской Федерации, в структуре которого 21 ноября 2014 г. создан Департамент межнациональных отношений. Последнее преобразование в структуре федеральных органов исполнительной власти было связано с созданием Федерального агентства по делам национальностей (Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168).

1 Так, например, в структуре исполнительных органов государственной власти Тюменской области создан Комитет по делам национальностей Тюменской области / См.: Постановление Правительства Тюменской области от 18 мая 2005 г. № 30-п «Об утверждении Положения о комитете по делам национальностей Тюменской области»; Министерство национальной политики создано в Республике Коми / См.: Постановление Правительства Республики Коми от 18 декабря 2007 г. № 299 «О Министерстве национальной политики Республики Коми» // Республика. 2007, 27 декабря. № 239; др.

66

Андриченко Л. В.

ного контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов по реализации государственной национальной политики. Все это приносит свои позитивные шаги в выработке единых подходов к решению проблем в межнациональной сфере, в вопросах гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений, организации деятельности по предупреждению конфликтов, поддержания межнационального диалога и достижения взаимной терпимости и уважения в отношениях между представителями различных национальностей.

Одним из направлений защиты национальных меньшинств остается, как уже отмечалось выше, предотвращение и урегулирование межнациональных конфликтов, участниками которых становятся представители данных меньшинств. В то же время сама проблема понимания феномена этнополитического конфликта все еще остается одним из вызовов современному гуманитарному знанию. Исследование данных проблем является темой очень ограниченного количества научных исследований, да и то в большинстве своем неюридического профиля, что едва ли соответствует уровню нарастания самой проблемы1.

Утвержденные 14 октября 2013 г. № 444 Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, дают сегодня лишь самое общее представление о межнациональном конфликте, а также определяют примерный порядок действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях конфликтной ситуации. Однако в отсутствие глубоких исследований природы и динамики этнополитического конфликта невозможно моделирование всех предполагаемых сценариев эскалации и деэскалации конфликта. Разрабатываемые

1 Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 14 октября 2013 г. № 444 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий» // СПС «КонсультантПлюс».

67

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

вмире и в России за последние три десятилетия теории и прикладные методы прогнозирования и урегулирования этнических конфликтов пока не достигли необходимого уровня фундаментального исследования, они нуждаются в систематизации и проверке исходя из опыта урегулирования конфликтов в России и других регионах мира1. В науке все еще не выработаны подходы и методы изучения природы этнополитического конфликта как объекта, характеризующегося большой мерой спонтанности. Между тем проведение таких исследований даст возможность более точно и научно обоснованно анализировать и квалифицировать текущую ситуацию, как требующую или не требующую определенных государственных управленческих решений и действий, равно как и гражданских инициатив, что, собственно, и является искомой в современной мире целью создания надежной системы раннего предупреждения и урегулирования этнических конфликтов.

Дудко И. А.

доцент кафедры конституционного права им. Н. В. Витрука РГУП, канд. юрид. наук

Конституционное право на выбор профессии: гендерный аспект (на примере решений Конституционного Суда РФ и Комитета ООН по ликвидации дискриминации

в отношении женщин)

Конституционный принцип равенства является основополагающим, универсальным принципом правового статуса человека

1 Тишков В.А. Единство в многообразии: публикации из журнала «Этнопанорама» 1999–2011 гг. 2-е изд., перераб. и доп. Оренбург: Издательский центр ОГАУ, 2011. 232 с.; его же: Измерение конфликта. Методика и результаты этноконфессионального мониторинга Сети EAWARN в 2003 году. 2004; Авксентьев В. А. Этническаяконфликтология:проблемыстановления.//http://www.gumer.info/ bibliotek_Buks/Polit/Article/Avk_EtnKonf. php; Булдаков В. П. Хаос и этнос: Этнические конфликты в России, 1917–1918 гг. Условия возникновения, хроника, комментарий, анализ. М.: Новый хронограф, 2011; др.

68

Дудко И. А.

и гражданина, мерилом конституционности законов и других нормативных актов. Одним из аспектов принципа равенства является равенство мужчин и женщин, гарантируемое ч. 3 ст. 19 Конституции РФ. Принцип гендерного равенства закреплен не только

внациональных конституциях, но и в международных актах. Однако проблема обеспечения равенства мужчин и женщин в различных сферах остается не решенной и сегодня. Особенно ярко она проявляется в трудовых отношениях. Традиционно удельный вес женщин в численности занятого населения России меньше, чем мужчин (ок. 48%)1. На проблему занятости женщин влияет целый ряд факторов. Немаловажным среди них является законодательное регулирование конституционных прав, обеспечение равной их реализации и судебная защита. Традиционно в законодательстве реальное равенство мужчин и женщин в сфере труда не обеспечено. Так женщины имеют более значимые по сравнению с мужчинами гарантии осуществления трудовой деятельности. Однако основное конституционное право в сфере труда — право на выбор профессии — фактически в ряде случаев становится для женщин недостижимым. В этой связи интересным представляется сравнить позиции по вопросу содержания права женщин на доступ к некоторым «мужским» профессиям двух органов — Конституционного Суда России и Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин2.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно

всвоих решениях указывал на особую социальную роль женщины в обществе, связанную с материнством3. Можно отметить, что именно эта позиция Конституционного Суда РФ привела к расхождению в толковании принципа гендерного равенства

1 По данным Федеральной службы государственной статистики. www.gks.ru (Последнее посещение 10.04.2016).

2Интерес к решению Комитета ООН по ликвидации дискриминации

вотношении женщин от 25 февраля 2016 г. в отношении России вызвано

втом числе вебинаром Д. Бартенева, проведенном Институтом права и публичной политики 12 апреля 2016 г. Подробнее см.: http://www.ilpp.ru/news/ analitika/2016/05/04/analitika_621. html.

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2013 № 27-П // Офи-

циальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 10.12.2013; Определение Конституционного Суда РФ от 06.07.2010 № 937-О-О. Документ опубликован не был // СПС КонсультантПлюс и др.

69

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

сЕСПЧ в деле «Константин Маркин против Российской Федерации»1. Вопрос касался предоставления отпуска по уходу за ребенком военнослужащим мужчинам. В своем постановлении Большая палата ЕСПЧ, проанализировав правовое регулирование, практику Конституционного Суда России и других стран, доводы сторон, поддержала вывод, сформулированный в деле «Петровиц против Австрии» о постепенной эволюции общества в сторону более равного распределения обязанностей мужчин и женщин по воспитанию детей. Развитие общества, которое началось в 1980-х годах, как признано в деле Петровица, значительно продвинулось с тех пор. «Оно свидетельствует, что в большинстве европейских стран, включая Россию, сегодня законодательство предусматривает, что отпуск по уходу за ребенком может использоваться мужчинами и женщинами из числа гражданских лиц, тогда как страны, ограничивающие право на отпуск по уходу за ребенком только женщинами, находятся в незначительном меньшинстве. Различие в обращении также не может быть оправдано традициями, преобладающими

вданной стране». Европейский суд уже устанавливал, что государ- ство-участник не может поощрять традиционные гендерные роли и гендерные стереотипы. Гендерные стереотипы, такие как восприятие женщин как основных лиц, осуществляющих уход за детьми, а мужчин как основных кормильцев в семье, не могут сами по себе являться достаточным оправданием для различий в обращении, так же как и аналогичных стереотипов, основанных на расе, происхождении, цвете кожи и сексуальной ориентации.

Таким образом, согласно практике ЕСПЧ государства не должны поощрять гендерные стереотипы. В этой связи довод Конституционного Суда России об особой роли женщин в обществе в связи

сматеринством звучит по меньшей мере необоснованно, поскольку никаких доказательств такой особой роли Конституционным Судом не приводится.

Не во всех своих решениях Конституционный Суд опирается на эту правовую позицию. Стоит отметить Постановление от 25.02.2016 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3

1 Постановление ЕСПЧ от 22.03.2012 «Дело Константин Маркин (KonstantinMarkin) против Российской Федерации» (жалоба № 30078/06) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2012. № 6. С. 3, 62–105.

70