Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Александрова Л. И.

Границу между Россией и Монголией разделяет бассейн реки Селенга на две неравнозначные части и преобладающая ее часть находится в пределах Монголии.

Река Селенга является главным притоком российского озера Байкал и поставляет около половины всех вод, попадающих в это озеро, в этой связи строительство плотины на этой реке обезводит Байкал, может дестабилизировать работу ГЭС Ангарского каскада и нанесет ущерб экосистеме Бурятии.

Кроме того, экологическими и социально-экономическими последствиями этого строительства являются деградация водно-бо- лотных угодий международного значения; ухудшение качества воды и условий водоснабжения в аридных регионах; утрата традиционных водных и пастбищных угодий кочевников, ведущих хозяйство в бассейне Селенги; утрата рыбных ресурсов рек бассейна Селенги, затопление пахотных и пастбищных угодий в поймах рек и др.

А с другой стороны, в своем верхнем течении река Селенга пересекает Центральный регион Монголии, в котором проживает более половины ее населения и производится до 80% продукции1. Поэтому для Монголии строительство ГЭС является фактором экономического выживания и представляет собой важнейший проект, решающий проблему энергодефицита и поставок электроэнергии в Китай. По проекту часть водного потока из Селенги планируется направить на орошение пустыни Гоби для освоения ее минеральных ресурсов.

«Юнеско», «Гринпис» и экологическая организация «Реки без границ» ставят вопрос о закрытии монгольского проекта.

С учетом проблем негласного в международных отношениях суверенитета притоков конфликт выходит на глобальный уровень, который в настоящее время не разрешен.

Причиной для возникновения территориальных споров служит также желание завладеть территорией, имеющей стратегическое положение (Фолклендские острова, Гибралтар, Голанские высоты, Малая Курильская гряда и др.), а также территориальную значимость (расширение зоны влияния) (Остров Ганса и др.).

Вместе с тем, в возникновении ряда территориальных конфликтов играет роль совокупность перечисленных причин и чаще всего,

1 http://cyberleninka.ru/.../formirovanie-strategii-ohrany-transgranichnyh-vod- v-basse (дата обращения: 27.04.2016).

171

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

это сочетание стратегического положения территории и ее экономической значимости.

Особое внимание государств привлекают спорные территории, которые могут иметь экономическое значение, в том числе нефтяные шельфы, морские пространства, богатые промысловой рыбой, а также места, на которых можно успешно развивать туризм. Такие важные с военной точки зрения объекты чаще всего являются предметом территориальных споров.

После передела карты мира в результате войн в XX веке и распада СССР многие спорные вопросы остались нерешенными.

По протяженности границ, составляющих 60 тысяч километров, Россия занимает первое место в мире. Полагая, что Россия «незаслуженно» занимает столь большую территорию, среди политиков

ина неофициальном уровне в настоящее время существует немало территориальных претензий, которые сводятся к тому, чтобы Россия уступила часть своей территории.

Так, со стороны азиатских государств спор о Курильских островах стал препятствием для заключения мирного договора между Россией и Японией. Японцы требуют отдать им часть Курильской гряды.

Не разрешился территориальный спор по водному пространству и шельфу Каспийского моря. Исторически статус Каспия определялся двусторонними соглашениями Российской Империи (затем РСФСР и СССР) с Персией (Ираном), правопреемниками которых стали четыре постсоветских прикаспийских государства

иИран. Каспийское море в свое время не было разделено на советский и иранский секторы, а фактическая линия раздела «Астара- Гасан-Кули» никогда не была признана как формальная морская граница между СССР и Ираном.

Постсоветские прикаспийские государства Казахстан, Туркменистан и Азербайджан требуют поделить по-новому дно Каспия.

Внастоящее время всеми заинтересованными прикаспийскими государствами проводятся многосторонние консультации для достижения договоренности по разделу Каспийского моря и урегулированию имеющихся проблем.

Что касается территориальных претензий со стороны Европы, то самую большую территориальную претензию к России имеет Украина, которая не желает согласиться с потерей Крыма. Ранее

172

Александрова Л. И.

были споры о Керченском проливе и Азовском море, которые Россия предлагала считать внутренними между двумя странами, Украина же требовала их разделения. Эти проблемы решаются очень тяжело.

Латвия намеревалась предъявить претензии по поводу Пыталовского района Псковской области, но ради возможности вступления в ЕС отказалась от этих притязаний.

Литва планирует аннексировать Калининградскую область, но от активных действий ее останавливает возможность развязывания войны с Россией.

Сухопутная граница и территориальные воды между Россией

иНорвегией оформлены соответствующими документами и демаркированы. Главная проблема двусторонних отношений в разграничении морской экономической зоны и шельфа. Переговоры об этом безуспешно идут с 1970 года. Норвежцев не устраивает граница России между островами Северного Ледовитого океана,

иони требуют установить границу ровно посередине между островами, принадлежащими двум странам. Норвегия желает пересмотра границ российских полярных владений.

Граница полярных владений России была установлена Постановлением ВЦИК в 1926 г. В этот сектор, вершиной упирающийся в Северный полюс, вошли все острова восточной части Северного Ледовитого океана. В настоящее время многие страны все чаще делают заявления о неправомерности данного документа.

Территориальные споры представляют особую опасность для мира, поскольку затрагивают жизненно важные интересы государств, т. к. речь идет о территориальных пределах их юрисдикции.

Вусловиях нестабильного и взрывоопасного мира, угрозой для которого является любой локальный вооруженный конфликт, все территориальные разногласия должны разрешаться только в соответствии с действующим международным правом на основе Устава ООН. В частности, в п. 3 ст. 2 Устава ООН закреплено, что «…все члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность

исправедливость… Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосно-

173

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

венности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, не совместимым с целями Объединенных Наций».

В статье 33 Устава ООН также указывается на то, что стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию мира и безопасности, должны стараться разрешить его путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям, или иными мирными средствам по своему выбору.

Мирными средствами может также стать совместное сотрудничество и хозяйственное использование конфликтных территорий в самом широком смысле — начиная от организации концессий, совместных компаний и т.д., что является наиболее универсальной «матрицей» урегулирования территориальных споров в общей архитектуре безопасности мировых держав.

Диканова Т. А.

зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, д-р юрид. наук

К вопросу совершенствования российского законодательства о морских портах

Раздел морей позволяет использовать морские пространства для добычи водных биоресурсов, разработки нефтяных и других месторождений, для перевозок — более 80% международных перевозок товаров осуществляется морем. Использование морских пространств требует развития морских портов и портовой инфраструктуры; создания законодательства, регламентирующего их статус и деятельность. Эта задача актуализировалась в связи с российскими проектами относительно арктических портов, а именно разработки газовых, нефтяных месторождений в исключитель-

174

Диканова Т. А.

ной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, увеличения транзитного потока в страны АзиатскоТихоокеанского региона, использования водных биоресурсов северных морей. Важно развивать и южные российские порты, что обусловлено в частности, ростом масштабов экспорта зерна.

ВМорской доктрине поставлена задача повышения доли участия российских портов в переработке грузов; увеличение экспорта услуг отечественными судоходными компаниями и морскими портами; создание условий, повышающих конкурентоспособность российских портов и отраслей промышленности, связанных с обеспечением их функционирования; реформирование системы управления в морских торговых и специализированных портах, создания системы специализированных спортивных морских портов; оптимизации деятельности администраций морских портов с адми- нистративно-властными полномочиями и контрольными функциями по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту, совершенствования нормативной базы. Аналогичные задачи поставлены, в частности, в Концепции судоходной политики Российской Федерации: поддержание прибрежно-портовой инфраструктуры на уровне, гарантирующем экономическую независимость и национальную безопасность государства, сокращение транспортных издержек, увеличение объемов внешнеторговых

итранзитных перевозок через территорию страны.

Всостав морского транспортного комплекса России входят более 60 торговых и специализированных морских портов1. Грузооборот морских портов России стабильно рос на протяжении последнего десятилетия. На экспортные грузы приходится 77% грузооборота морских портов, на импортные — 7%. По оценке ФГУП «Росморпорт», при базовом сценарии роста грузооборота российских портов к 2030 г. он составит 1 млрд тонн грузов в год. Российские порты исключительно востребованы, что видно, к примеру, на данных о судообороте ФГУ «АМП Мурманск»: регистрируется около 3500–4000 судозаходов в год. В структуре судозаходов доминируют рыбопромысловые суда (1800 судозаходов), танкеры (500 судозаходов) и балкеры (400 судозаходов).

1 Р. Г. Дзюба. Совершенствование законодательства о Государственной границе в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничной сфере в условиях развития морской экономической деятельности.

175

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Как известно, в ходе проведения экономических преобразований в Российской Федерации в морских портах произошли существенные изменения как в хозяйственной сфере (приватизация

иакционирование, образование частных коммерческих организаций, занимающихся стивидорной, транспортно-экспедиторской, агентской и другими видами деятельности в морских портах), так

ив сфере государственного управления (создание администраций морских торговых и рыбных портов, осуществляющих государственные функции по обеспечению безопасности мореплавания

ипорядка в морском порту, а также ФГУП «Росморпорт», выполняющего задачи по управлению федеральным имуществом в морских торговых портах). Вместе с тем, в Морской доктрине отмечено, что отсутствие в настоящее время необходимой законодательной базы, регулирующей весь спектр правовых вопросов, связанных с функционированием и развитием морских портов, осуществлением государственного управления и административно-властных полномочий в портах, производством работ по перевалке грузов, приводит к снижению эффективности деятельности морских портов Российской Федерации. Это касается и свободных портовых зон, свободных портов.

Впоследние годы для решения вышеуказанных задач особое внимание уделяется созданию свободных портовых зон и свободных портов. Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Приказом Минтранса РФ от 12.05.2005 № 45, предусмотрено их создание. Еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 было сказано: «Нужно незамедлительно сделать следующие шаги. Прежде всего, разработать и принять инвестиционные программы развития российских портов…. решить вопрос с оформлением земли под развитие портовой инфраструктуры. И, наконец, принять соответствующий закон и определиться с созданием нескольких свободных портовых зон с льготным режимом налогообложения. Создание свободных экономических зон в портах для привлечения основных контейнерных потоков внешней торговли, транзита

итрансшипмента».

13.07.2015 г. был принят Федеральный закон РФ № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток». Под этим портом понимается часть территории Приморского края, на которой устанавливаются

176

Диканова Т. А.

меры государственной поддержки предпринимательской деятельности. Закон определил сроки создания, территорию, финансовое обеспечение объектов инфраструктуры порта (как за счет бюджетных, так и внебюджетных источников с применением механизмов государственно-частного партнерства), правила осуществления предпринимательской деятельности на территории порта, правовое положение резидентов и др. Меры государственной поддержки предпринимательской деятельности, предусмотренные законом, связаны прежде всего с особенностями регулирования таможенных правоотношений. Так, на территории свободного порта Владивосток применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны. Закон предусматривает создание «Наблюдательного совета порта», «Уполномоченного федерального органа» (он вправе передать свои полномочия управляющей компании), «Общественного совета»; определены порядок формирования и компетенция этих органов. Закон призван обеспечить взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Приморского края, органов местного самоуправления, общественности, предпринимателей и инвесторов в целях развития порта, использование географических и экономических преимуществ Приморского края, развитие международной торговли с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона; создания и современных технологичных производств, повышение уровня жизни населения, проживающего на территории Дальнего Востока.

Как представляется, необходим постоянный мониторинг применения данного закона с тем, чтобы при наличии отклонений от выполнения поставленных целей принять корректирующие меры. Это требуется в связи с тем, что, как показывает практика, нередко свободные экономические зоны (СЭЗ) используются для совершения различных экономических правонарушений, в т. ч. преступлений и прежде всего уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей, контрабанды, незаконного вывода валюты за рубеж. Неслучайно, ст. 29 Конвенции против транснациональной организованной преступности» (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000) предусматривает: «Каждое Государство-участник в необходимых пределах осуществляет, разрабатывает или совершенствует конкретные программы подготовки персонала правоохранительных органов, в том числе работников прокуратуры, следователей и со-

177

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

трудников таможенных органов, а также других сотрудников, отвечающих за предупреждение, выявление и пресечение преступлений, охватываемых настоящей Конвенцией. … Такие программы касаются, в частности и в той мере, в какой это допускается внутренним законодательством, следующих вопросов:… f) способы контроля в зонах свободной торговли и свободных портах». Более того, согласно п. 3 ст. 12 «Конвенция о психотропных веществах» (заключена в г. Вене 21.02.1971) в отношении веществ, включенных в Списки I и II, применяются дополнительные положения,

вт. ч. предусмотренные п. «a»: Стороны осуществляют в свободных портах и зонах такой же надзор и контроль, как и в других частях своей территории, при условии, однако, что они могут применять более строгие меры….». Аналогичные положения включены

вст. 31 Единой конвенция о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года» (Заключена в г. Нью-Йорке 30.03.1961): «в свободных портах и зонах Стороны осуществляют такое же наблюдение и такой же контроль, как и в других частях своих территорий, с тем, однако, что они могут применять более строгие меры» (п. 2).

Следует учитывать огромные масштабы вышеуказанных преступлений, связанных с использованием недобросовестными хозяйствующими субъектами преимуществ, которые предоставляются

вСЭЗ. Преимущества свободного порта Владивосток собираются использовать и российские, и иностранные фирмы, в частности, китайские. К сожалению, практика показывает, что особенно китайские фирмы нередко со временем начинают заниматься контрабандой и уклонением от уплаты таможенных платежей. Эта криминальная деятельность приобрела уже сейчас широкий размах

вСибири и на Дальнем Востоке. Нельзя не помнить и о том, что по причине криминализации была закрыта СЭЗ «Ингушетия». Зафиксированы многочисленные экономические преступления и другие правонарушения в иных СЭЗ. В частности, «Проверка полноты уплаты таможенных платежей, соблюдения мер таможен- но-тарифного регулирования, организации таможенного контроля

вотношении товаров, происходящих с территории Китайской народной республики, в целях обеспечения доходов федерального бюджета в 2013 году и истекшем периоде 2014 года», проведенная

178

Диканова Т. А.

Счетной палатой Российской Федерации, выявила такие нарушения, как ввоз техники в СЭЗ в количестве, значительно превышающем потребности в ней, что свидетельствует о возможности преднамеренного ввоза с целью дальнейшего перемещения на остальную часть территории Российской Федерации с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов, используя недостаточно эффективный уровень контроля за вывозом товаров с территории Калининградской области и их использованием на остальной части территории Российской Федерации. Выявлены также многочисленные другие случаи нарушений, использование разнообразных схем ухода от налогов и платежей. Счетная палата Российской Федерации сочла, что причины проблем обусловлены отсутствием в Федеральном законе от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»

итаможенном законодательстве Таможенного союза положений, устанавливающих отдельный (особый) порядок контроля за транспортными средствами, перемещенными с территории ОЭЗ на остальную часть территории Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации считает необходимым установить такой порядок.

Закон «О свободном порте Владивосток» в числе «мер государственной поддержки предпринимательской деятельности» предусматривает особенности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории свободного порта Владивосток (ст. 15) Вместо усиления контроля в свободных портах, о чем говорится в международных конвенциях и что предлагает Счетная палата, приняты меры к его либерализации.

Рассматриваемым законом установлено, что на территории порта действует Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля» с учетом особенностей организации

ипроведения проверок, установленных ст. 15 Закона. На контролирующие органы возложена обязанность согласования ежегодных планов плановых проверок с уполномоченным федеральным органом. Возникает вопрос: имеются в виду органы прокуратуры или «Уполномоченный федеральный орган», предусмотренный ст. 8 рассматриваемого закона?

179

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Согласно ст. 7 Наблюдательному совету предоставлено право: «рассмотрение и принятие мер в целях недопущения, устранения избыточного или необоснованного вмешательства контрольных (надзорных) органов в деятельность резидентов свободного порта Владивосток (включая внесение предложений о проведении в отношении должностных лиц служебных проверок и применении к ним мер дисциплинарного характера)». Закон не разъясняет, что понимается под «избыточным» контролем, возникает опасность вольного толкования этого термина. Кроме того, вопрос о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности вправе ставить органы прокуратуры. Зачем дублировать функции? Не лучше ли, чтобы Наблюдательный совет сосредоточился на разработке мер, которые действительно бы позволили поднять экономику, а не занимался бы контролем за контролирующими органами. Получается, что контролирующие органы поставлены под контроль по меньшей мере трех органов: Наблюдательного совета, Уполномоченного федерального органа и прокуратуры. Есть еще и внутриведомственный контроль в самих контролирующих органах. Не избыточно ли это? Не проще ли будет представителям контролирующих органов в таких условиях бездействовать или включиться в коррупционные схемы. В самом наблюдательном совете, как видно из анализа закона, на постоянной основе работают и представители государственных и муниципальных органов, в т. ч. контролирующих, и предприниматели. Это уже создает опасность коррупционных схем. Кроме того, в настоящее время без принятия рассматриваемых «мер поддержки предпринимательской деятельности» проверки Счетной палаты Российской Федерации и прокуратуры показывают, что «либерализация» контроля стала приводить к бездействию контролирующих органов, в частности, таможенных, к непринятию ими мер к нарушителям. Не усугубит ли такую ситуацию названные установленные особенности контроля в свободном порту Владивосток?

Кроме того, как представляется, это неправильно рассматривать либерализацию контроля как некие меры «поддержки предпринимательской деятельности». Эффективный и быстрый контроль — вот что является поддержкой. Нельзя забывать, что недобросовестные предприниматели, занимающиеся уклонением от уплаты таможенных платежей и контрабандой, подрывают тем самым здо-

180