Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Колосова Н. М.

Также некоторые авторы считают, что конституционно-право- вая санкция — это «определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку». Трудно согласиться с тем, что в понятие санкций не входит наступление неблагоприятных последствий, так как в этом случае трудно различить санкции и иные меры государственного и общественного принуждения.

Обозначенные выше и иные понятия конституционных санкций, представленные в юридической литературе, отражающие те или иные аспекты их понимания, основаны на разных подходах к выделению признаков санкции. Фактически спор идет о тех существенных признаках, которые характеризуют санкции вообще, и конституционные санкции в частности. Имеется в виду принуждение, неблагоприятные последствия, негативная оценка государства, ущемление материального или юридического характера. Полагаю, что в понятии «санкции» должны быть отражены все, без исключения, названные выше признаки.

Таким образом, конституционные санкции — это законодательно закрепленные неблагоприятные меры принудительного воздействия по отношению к субъекту конституционного права в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) им конституционных обязанностей или злоупотребления правами. Соответственно роспуск представительного органа муниципального образования обладает всеми названными выше признаками и может быть признан в качестве конституционной санкции.

Не представляется убедительным и аргумент, отрицающий признание за роспуском представительного органа муниципального образования характера конституционной санкции о том, что роспуск представительного органа муниципального образования не обозначен в Конституции РФ. Полагаю, что следует различать санкции Конституции РФ (закреплены в конституционных нормах) и конституционные санкции как мера конституционной ответственности. В последнем случае не всегда санкции названы в тексте Конституции РФ.

291

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Меры конституционной ответственности должны быть закреплены в Конституции РФ или в законах. Это является их особенностью. В то же время сам факт содержания конкретной меры ответственности в Конституции РФ не превращает ее автоматически в меру конституционной ответственности, т. к. в Конституции РФ могут содержаться меры иных видов юридической ответственности. Например, п. 2 ст. 20 Конституции РФ предусматривает, что «смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Смертная казнь является уголовной санкцией. Здесь налицо санкция Конституции РФ.

Сомнения по поводу признания роспуска представительного органа муниципального образования в качестве конституционной санкции связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы выражения, и также с неоднозначным пониманием конституционных санкций.

Для раскрытия темы настоящей статьи рассмотрим соотношения санкции и ответственности и места санкции в структуре конституционной нормы.

Начнем с вопроса о соотношении «юридической ответственности» и «санкции», в отношении которого в юридической литературе сложились три позиции. Одни ученые считают, что «санкция» является более широким понятием, чем «ответственность» (О. А. Красавчиков, О. Н. Садиков, С. С. Алексеев и др.)11, исходя при этом из того, что санкция связана с государственным принуждением. Санкция, по мнению С. С Алексеева, это широкая категория, характеризующая всю систему средств правового принуждения, в том числе и меры защиты, которые не совпадают с юридической ответственностью. Представляется, что меры защиты, относясь к принуждению, не всегда следует признать санкцией, т. к. последняя наступает только в случае совершения субъектом конституционной ответственности конституционного деликта, если говорить только об этом виде юридической ответ-

1 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. М., 1980. С. 378.

292

Колосова Н. М.

ственности. Поэтому «санкция» не выходит за границы «ответственности».

Другие (В. О. Лучин, Н. В. Щербакова), наоборот, признают «ответственность», в том числе и конституционную, более широким понятием, чем «санкция», рассматривая при этом как «позитивную», так и ретроспективную юридическую ответственность1. Соответственно «позитивная» ответственность не связана с санкциями. Кроме того, ответственность, по мнению ряда ученых, охватывает не только санкции, но и принципы, функции, цели и иные аспекты ответственности, т. е. конституционная ответственность определяется в некоторой мере факторами, находящимися вне санкции (принципы ответственности, условия освобождения от ответственности и т. п.). В определенной степени с этим можно согласиться, но только при условии, что речь должна идти о теории юридической ответственности, в которую с неизбежностью входит и теория санкций.

Представляется целесообразным поддержать тех правоведов (С. Н. Братусь, О. Е. Кутафин и др.), которые считают, что юридическая ответственность — это реализация санкции.

В юридической литературе высказаны разные мнения по структуре конституционной нормы. Одни юристы признают санкцию обязательным элементом конституционной нормы, другие правоведы с таким выводом не согласны (В. О. Лучин).

Нормативность права как возможность государственного принуждения является одним из аргументов для признания конституционной санкции необходимым элементом нормы права. Иначе норма перестает быть мерой, масштабом поведения, т. к. нарушение этой меры не повлечет государственного принуждения. Представляется важным признать существование собственных, конституционных санкций, т. к. необходима эффективная система защиты Конституции, ее предписаний. В то же время следует отметить наличие рационального зерна в некоторых высказываниях о необязательности включения в конституционную норму конституционной санкции. Так, В. О. Лучин совершенно справедливо считает,

1 См.: Щербакова Н. В. О санкциях в конституционном (государственном) праве. Конституционно-правовая ответственность. Проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 115–119.

293

что следует различать вопрос о санкциях как структурном элементе правовой нормы и вопрос о средствах, способах ее защиты со стороны государства. Охрана конституционных норм осуществляется при помощи всей системы действующего права. Конституционной норме не обязательно иметь в качестве своего структурного элемента санкцию, т. к. она и без этого обеспечивается принудительной силой государства. Действительно, государство призвано обеспечивать реализацию конституционных норм, но осуществлять это следует и через конституционную санкцию. Конституционная норма, если она признается правовой нормой, должна иметь санкцию. Следует обратить внимание на то, что нормы Конституции РФ не всегда имеют санкции, но это относится к недостаткам, которые надо устранять. Представляется, что любое конституционное правонарушение должно порождать возможность применения конституционных санкций. Подчеркнем еще раз, что именно нормативность права обусловливает рассмотрение конституционной санкции в качестве элемента нормы Конституции РФ. Строгость санкций за нарушение правовых норм должна в значительной мере отражать социальную ценность охраняемых этими нормами общественных отношений. Если Конституция охраняет высшие социальные ценности, то необходима эффективная система защиты ее предписаний, причем не только путем иных отраслевых санкций, но и путем собственных санкций.

Другими словами, выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Важно отметить, что нет необходимости сравнивать значимость санкции и ответственность, как это предлагает сделать П. П. Серков. Трудно согласиться с тем, что санкция не может признаваться самостоятельной правовой категорией, т. к. играет соподчиненную роль по отношению к юридической ответственности1. Полагаю, что санкция и ответственность — равнозначные понятия и каждое из них с учетом названных выше особенностей важно для обеспечения режима законности. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом как кон-

1 См.: Серков П. П. Конституционная ответственность в РФ: современная теория и практика. М.: Норма, 2016. С. 207, 208.

294

Колосова Н. М.

ституционной нормы, так и конституционной ответственности. Без санкции нет ретроспективной ответственности, т. к. нормативная конструкция последней обусловлена видом санкций. Без ответственности нет санкций, т. к. установление санкции без определения порядка их применения нарушает принцип неотвратимости наказания1.

Особенностью мер конституционной ответственности является то, что они, за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда рассматривается в качестве санкции конституционной, а не гражданско-правовой ответственности), не могут быть использованы в качестве мер иных видов юридической ответственности. Речь идет о вотуме недоверия Правительству РФ,

одосрочном лишении конституционного статуса органа государственной власти, о признании выборов отдельных депутатов недействительными, об отказе в регистрации кандидата в депутаты,

овременном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий субъектов Российской Федерации. Роспуск представительного органа муниципального образования следует рассматривать как исключительно меру конституционной ответственности.

Другой особенностью конституционной санкции следует признать то, что санкция может применяться и не как санкция, на что было обращено внимание еще С. А. Авакьяном в 1974 г. В современной юридической литературе также отмечено, что одна и та же по наименованию мера может означать как организационную акцию, так и санкцию. Можно добавить, что речь может идти и о политической мере. В 90-е годы ХХ века в период отсутствия соответствующего законодательного обеспечения роспуск регионального парламента применялся Президентом РФ как мера политической ответственности, как способ разрешения политического кризиса.

Итак, можно сделать второй промежуточный вывод о том, что роспуск представительного органа муниципального образования относится к мерам именно конституционной ответственности. Субъектом данного вида ответственности выступают органы местного самоуправления в лице представительного органа муници-

1 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 97.

295

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

пального образования. Главное — это нормативное и фактическое основание конституционной ответственности. Фактическим основанием конституционной ответственности является невыполнение конституционных обязанностей или злоупотребление конституционными правами.

Нормативное основание ответственности установлено в Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым представительный орган муниципального образования, принявший нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, Конституции РФ, Уставу, закону субъекта Федерации, Уставу муниципального образования, обязан в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или обусловленные его положения. Таким образом, налицо конституционная

обязанность представительного органа муниципального образования. В случае неисполнения этой обязанности представительные органы муниципального образования могут быть распущены законом субъекта Российской Федерации. При этом должна быть соблюдена последовательность действий, установленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-первых, соответствующий суд должен установить, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока должен в пределах своих полномочий принять меры по исполнению решения суда, в том числе отменить соответствующий нормативный правовой акт. Если же представительный орган не принял таких мер по исполнению решения суда, то факт неисполнения решения суда также должен быть установлен судом. Затем глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца после вступления

296

Колосова Н. М.

в силу такого судебного решения вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

В юридической литературе справедливо отмечались недостатки законодательства, регулирующего процесс привлечения к конституционной ответственности органов местного самоуправления. Так, было обращено внимание, что основанием ответственности является не факт издания незаконного акта, а неисполнение решения суда об отмене этого акта, что позволяло органам местного самоуправления, принимая незаконные акты, их своевременно отменять, избегая при этом юридической ответственности.

Таким образом, важно законодательно выделять систему мер конституционной ответственности и механизм их реализации. Отнесение санкций к той или иной отрасли права зависит не от их названия, а прежде всего от того, исполнение нормы какой отрасли права они непосредственно обеспечивают. Это верно, но недостаточно. Если учитывать только этот критерий выделения санкций, то можно будет говорить о семейных, земельных, уголовных и иных отраслевых санкциях. Необходимо отметить, что некоторые отрасли своими мерами ответственности защищают многие правоотношения. Например, административные санкции охраняют и трудовые, и финансовые, и конституционные, и иные правоотношения. Соответственно, конституционные нормы обеспечиваются санкциями разных отраслей права: уголовным, административным, гражданским, а не только конституционным правом. Очевидно, что уголовные и иные отраслевые меры воздействия за нарушение конституционных норм, хотя они и направлены на защиту Конституции, не относятся к мерам конституционной ответственности.

При определении отраслевого вида санкций важно знать, какая отрасль права устанавливает санкции, нормы какой отрасли они защищают, к какому типу принуждения они принадлежат. При обосновании существования конституционных санкций необходимо учитывать их специфику, развитость конституционно-правовых отношений, их характер и особенности юридических обязанностей, нарушение которых влечет наступление неблагоприятных правовых последствий.

297

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

Не все конституционные санкции закреплены в тексте Конституции РФ. Отнесение любой меры ответственности к конституционным санкциям должно быть обоснованно тем, что имеются отношения конституционной ответственности. Это означает, что все элементы конституционного деликта присутствуют. Именно наличие в действиях (бездействиях) субъекта права состава конституционного деликта является основанием применения конституционной санкции — роспуска представительного органа муниципального образования. При определении факта присутствии конституционной ответственности речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть ее существование (субъекты, объект, субъективная сторона, основания, источники конституционной ответственности, санкции).

В литературе вопрос о признании конкретных санкций мерами конституционной ответственности решается неоднозначно.

Так, ряд авторов (М. А. Краснов, Д. Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к мерам конституционной ответственности,

т.к. нет ограничений или ущемлений материального, или юридического характера для тех, кто их издал1. Для обоснования своей позиции выдвигаются и другие аргументы. Следует поддержать позицию их противников (И. С. Самощенко, Т. Д. Зражевская, В. И. Лучин, О. Е. Кутафин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности,

т.к. в данном случае налицо все признаки конституционной санкции, в частности, негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Применительно к ответственности представительного органа муниципального образования можно предложить считать мерой конституционной ответственности признания недействительными их акты, т. к. налицо ненадлежащее исполнении своих обязанностей со стороны представительного органа муниципального образования и неблагоприятные последствия (ущемляется авторитет данного органа). Например, представительный орган муниципального образования вынужден затратить

1 См.: Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41.

298

Колосова Н. М.

много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое. Именно такие признаки, как негативная оценка деяния, принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта, должны стать основными критериями для отнесения той или иной меры к санкциям юридической, в том числе к конституционной ответственности. Неблагоприятные последствия в этом случае имеют расширительное толкование.

Принимая во внимание вышеизложенное, рассмотрим ответственность представительного органа местного самоуправления.

Уточним смысл этих понятий. В первую очередь, необходимо определиться по поводу «принуждения». Обязанность выполнить санкцию принудительно возлагается на нарушителя норм права. Будет ли оно присутствовать, если санкция исполняется добровольно? Ответить следует положительно, поскольку принуждение должно включать и возможность принуждения.

Важно также уточнить вид принуждения. В современных условиях более корректно говорить о принуждении не государства, а народа, власть которого реализуется как непосредственно, так и через органы государственной власти и иные институты гражданского общества. Именно народ диктует (принуждает) субъекту конституционной ответственности уйти в отставку добровольно.

Разве можно говорить о государственном принуждении в том случае, когда, допустим, на референдуме официально работа органа государственной власти, его должностного лица оценивается неудовлетворительно, а это признается конституционной санкцией теми авторами, кто определяет санкцию через государственное принуждение? Так, В. О. Лучин, признавая отрицательные результаты, полученные на референдуме, конституционной санкцией, определяет конституционные санкции через установленные основным законом меры государственного принуждения1. С этим можно согласиться только в том случае, если говорить о принуждении не только государства, но и народа. Его воля может быть выражена непосредственно или через органы государственной власти и ор-

1 Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 68.

299

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ганы местного самоуправления (например, в законе, где содержится оценка государством и обществом действий, отклоняющихся от правовой модели поведения). Речь должна идти о негативной оценке народом деятельности субъекта конституционной ответственности непосредственно (например, через итоги референдума) или через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Итак, признаками конституционных санкций следует признать: законодательно оформленное государственное или общественное принуждение; негативная оценка деяния со стороны народа, государства, общества; наступление неблагоприятных последствий (правовой урон, обременение, отягощение, правовые лишения, ущемления материального или юридического характера). С учетом рассмотренных признаков представим следующее понятие.

Конституционные санкции — это законодательно закрепленные неблагоприятные меры принудительного воздействия по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или злоупотребления правами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает

вследующих случаях:

•нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования;

•ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом

вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделана важная оговорка о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20).

Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления по инициативе органов государственной власти имеет место в ряде зарубежных государств. Однако на практике эта

300