Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. Том 1. Сборник статей и докладов по материалам научных меро

Попова С. П., Умнова (Конюхова) И. А.

многовекторность законодательного регулирования, способная снизить или даже уничтожить модель самостоятельности и самодостаточности муниципальной власти, заложенную в конституционных основах местного самоуправления. В этих условиях трудно переоценить вклад правовых позиций Конституционного Суда РФ, «достраивающих» конституционные основы местного самоуправления в части уточнения природы данного института, содержания обязательных признаков и элементов конституционного статуса муниципальных образований.

В частности, в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П Конституционный Суд РФ специально подчеркнул, что основная цель местного самоуправления — решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Конституционный Суд РФ указал, что в муниципальной собственности как особой разновидности публичной собственности, исходя из ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П).

Конституционный Суд РФ конкретизировал самостоятельность муниципальных образований по вопросу управления и распоряжения муниципальной собственностью. В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О было подчеркнуто, что положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, устанавливающие порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий органов публичной власти, предполагают необходимость волеизъявления принимающего имущество органа местного самоуправления на такую передачу и наличие согласованных действий между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Конституционным Судом РФ был внимательно рассмотрен вопрос о делимитации государственной собственности. Он пришел к выводу, что существующая правовая регламентация требует воли местной власти по передаче государственной собственности (имущества) и требует согласованных действий между местными орга-

311

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

нами власти и соответствующими органами государственной власти, поэтому не может рассматриваться как разрешение исполнительного органа государственной власти Российской Федерации (или субъекта Российской Федерации), осуществляющих полномочия собственника имущества, принять решение о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волю органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие муниципальных возможностей сформулировать и отстаивать свою позицию по отношению к соответствующей собственности создаст возможность передачи в муниципальную собственность менее эффективных, с экономической точки зрения, объектов собственности. Их безусловное принятие в собственность муниципалитета, в частности, в отсутствии дополнительных мер, может привести к чрезмерному увеличению муниципальных расходов на содержание имущества и создаст значительные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления в конкретной области и в интересах общества (Определение от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П).

В целях обеспечения финансовых основ местного самоуправления в решениях Конституционного Суда РФ неоднократно подчеркивалось, что бюджет муниципального образования не существует в изоляции, а бюджетная самостоятельность реализуется им «во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов» (Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 г. №194-О).

С позиции защиты конституционных основ местного самоуправления Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал вопросы, связанные с условиями передачи государственных пол-

номочий органам местного самоуправления и недопустимости

312

Попова С. П., Умнова (Конюхова) И. А.

изъятия из ведения муниципальной власти вопросов местного значения. Так в Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Как неоднократно в дальнейшем подчеркивал Конституционный Суд РФ, возложение на органы местного самоуправления обязанности по содействию в выполнении отдельных общегосударственных полномочий не является само по себе нарушением прав местного самоуправления, поскольку такая его обязанность корреспондирует обязанности Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, которые возникли при осуществлении органом местного самоуправления данной обязанности (даже если эта обязанность прямо не предусмотрена в законе (Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. № 303).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, касающемся рассмотрения соответствия положений Устава (Основного Закона) Курской области Конституции РФ было отмечено, что вопросы местного значения решаются именно органами местного самоуправления или непосредственно населением, а не органами государственной власти. При этом органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия, касающиеся правовых, организационных, материально-финан- совых и других вопросов для развития местного самоуправления, оказывая ему содействие. Поэтому Конституционный Суд РФ постановил признать не соответствующими Конституции РФ ее ст. 132 (ч. 1) и 133, положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, т. к. они допускали передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления.

Таким образом, в настоящее время сложился целый блок правовых позиций Конституционного Суда РФ, определяющих консти-

313

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

туционный смысл и содержание конституционных основ местного самоуправления. Применение этих правовых позиций Конституционного Суда РФ позволяет другим судам осуществлять правовое обоснование выносимых решений, разрешать правовые споры в рамках конституционного пространства, обозначенного высшей судебной конституционной юрисдикцией в сфере местного самоуправления.

Яковлева Ю. Г.

младший научный сотрудник отдела конституционно-правовых исследований РГУП

Полномочия органов местного самоуправления в экономической сфере в Российской Федерации в контексте защиты прав местного самоуправления

В системе управления обществом и государством статус местного самоуправления закрепляется на уровне конституционных норм. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в сфере экономических отношений. В целях реализации финансово-эконо- мического принципа самостоятельности за органами местного самоуправления закрепляется определенная совокупность полномочий, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления определяют границы самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Экономические полномочия органов местного самоуправления включают в себя право управления муниципальной собственностью и обязанность оказывать содействие развитию предпринимательства и местного бизнеса.

Исполнение полномочий местного самоуправления осуществляется в процессе возникновения, изменения, прекращения правомочий органов местного самоуправления, должностных лиц, а так-

314

Яковлева Ю. Г.

же прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций

играждан.

Всоответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают

иисполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги

исборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно части 2 статьи 8 Конституции РФ муниципальная собственность наравне с другими формами собственности признается и защищается государством.

Законодатель закрепляет за органами местного самоуправления право от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное право также закреплено в гражданском законодательстве, в статье 215 Гражданского кодекса РФ определено, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью, закрепленной за муниципальными предприятиями и учреждениями, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Несколько иначе данное право отражено в Конституции РФ (ст. 132), согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В ранее действующем Законе «Об общих принципах местного самоуправления» (ст. 29) правом собственника муниципального имущества наделялись не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно. Следует отметить, что в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ

иуставами муниципальных образований, по некоторым вопросам управления муниципальной собственностью предусматривалась возможность проведения местного референдума. В ряде уставов местного образования эта норма находит свое воспроизведение. Так, например, согласно Уставу г. Новокузнецка (в ред. Постановлений Городского Собрания города Новокузнецка № 14/12 от 16.10.97, № 9/37 от 16.06.98, № 9/36 от 16.06.98, № 38 от 22.09.98, № 13/45 от 17.11.98) муниципальная собственность города Новокузнецка

315

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

является достоянием населения города и служит источником доходов городского бюджета и удовлетворения потребностей жителей города. В соответствии с Уставом города Канска (принят Решением сессии Канского городского Совета депутатов от 27.01.1998 № 479Р) (ред. от 26.03.2009) (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Красноярскому краю 15.04.2009 № RU243070002009001) жители города обладают всей полнотой прав собственника в отношении имущества, которое в установленном порядке зарегистрировано в качестве муниципальной собственности, и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся и в ряде других муниципальных образований иных субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований. В соответствии с федеральным законодательством муниципальное имущество может быть передано в хозяйственное ведение, оперативное управление, отчуждено, сдано в аренду, приватизировано и т. д.

Порядок и условия приватизации осуществляются согласно нормативным правовым актам органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Например, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001г. № 178-ФЗ определяет порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности процесса приватизации отдельных видов имущества. Согласно статье 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» приватизация — это возмездное отчуждение муниципального в собственность физических и юридических лиц.

К способам приватизации относятся:

•преобразование унитарного предприятия в акционерное общество;

•преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

•продажа муниципального имущества на аукционе;

316

Яковлева Ю. Г.

•продажа акций акционерных обществ на специализированном аукционе;

•продажа муниципального имущества на конкурсе;

•продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ;

•продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;

•продажа муниципального имущества без объявления цены;

•внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;

•продажа акций акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Приватизация муниципального имущества основывается на принципах равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических

июридических лиц исключительно на платной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится муниципальное имущество.

Поступления от использования и приватизации муниципального имущества направляются в местные бюджеты на решение вопросов местного значения (финансирование целевых программ, здравоохранение, образование, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т. п.).

Органы местного самоуправления наделены правом создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 215) муниципальное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется

ираспоряжается этим имуществом. Муниципальные предприятия

иучреждения управляют закрепленным за ними имуществом в со-

317

Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права

ответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника

иназначением имущества.

Всоответствии с гражданским законодательством и Федеральным законом от 14 ноября 2002г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» муниципальные унитарные предприятия могут быть созданы на праве хозяйственного ведения

ина праве оперативного управления. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок организации муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности, часть прибыли от использования этого имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, поступает в местную казну.

При этом органы местного самоуправления от имени муниципального образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Вобязанности органов местного самоуправления входит ведение реестров имущества, находящегося в муниципальной собственности, с целью выделения муниципальной собственности, разграничении ее с другими формами собственности, расположенными на территории муниципального образования Порядок ведения реестра муниципального имущества устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанных полномочий приказом Минэкономразвития РФ от 30 августа 2011 г. № 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества. Только после включения в реестр муниципальной собственности возможно совершение юридических действий над этими объектами. Работа органов местного самоуправления по ведению единого реестра муниципального имущества способствует эффективному управлению и распоряжению этим имуществом, поскольку способствует оперативному получению информации о приватизации жилищного фонда, наличии и способах использования муниципального имущества.

Таким образом, обеспечивается увеличение объема поступлений от его использования этой собственности, а следовательно, более качественно решаются вопросы местного значения.

318

Яковлева Ю. Г.

На законодательном уровне закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в отношении местного бюджета.

Бюджетный процесс органов местного самоуправления — это последовательная управленческая деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, обеспечивающее законное и эффективное формирование и использование бюджетного денежного фонда, в соответствии с нормами действующего законодательства.

Принимая во внимание территориальные условия, органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и утверждают правовой акт о бюджетном процессе в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

В соответствии со статьей 9 БК РФ к бюджетным полномочиям относятся:

•установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

•составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

•установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

•определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

•осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

•установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

319

Конституционное регулирование и правоприменение

всовременных условиях глобализации права

•установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета подлежат официальному опубликованию. В случае невозможности опубликования данных документов и сведений органы местного самоуправления поселения обязаны обеспечить возможность жителям ознакомиться с ними, например, путем размещения объявлений на информационных досках у зданий местных администраций, в газетах муниципального района и т. п.

Одним из правомочий представительных органов местного самоуправления является право устанавливать ставки по местным налогам и сборам в установленных пределах, порядок их уплаты, основания и условия предоставления льгот и инвестиционного налогового кредита. Однако следует отметить, что в результате уменьшения количества местных налогов, сокращения отчислений федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также ограничения прав органов местного самоуправления по предоставлению налоговых льгот, основная масса бюджетных поступлений сконцентрирована на федеральном уровне.

Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления наделены правом действовать, но только в пределах, предоставленных федеральным законодательством. Так в соответствии со статьями 15, 387 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к местным налогам, налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, а также налоговые льготы устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако акты представительных органов местного самоуправления должны соответствовать положениям Налогового кодекса РФ, в частности, соблюдение максимального размера налоговой ставки. Муниципальные образования наделены правом устанавливать налоговые льготы по местным налогам в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, в их полномочия не входит изменять или отменять их.

Принимая во внимание сложившуюся на сегодняшний день эко- номико-политическую ситуацию, вполне естественно, что законода-

320