Выплаты и льготы. Все виды пособий, выплат и льгот, в том числе и для отдельных категорий граждан

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

Ю р и д и ч е с к и й ф а к у л ь т е т

О. Д. МАКСИМОВА

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

ВСССР

В1922–1936 ГОДАХ

Москва Зерцало-М 2014

Оглавление

1.1. Правовые основы деятельности съездов СССР,

их состав и полномочия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.2.Конституционные вопросы и вопросы советского строительства

в деятельности съездов Советов СССР в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . 11 1.3. Экономические вопросы в деятельности

съездов Советов СССР в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР c 1923 по 1929 год . . . . . 56

2.1. Правовые основы, полномочия, порядок работы и процедуры ЦИК СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

2.2. Отражение деятельности ЦИК СССР

в докладах и в прениях по ним. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.3. Принятие Основ общесоюзного законодательства –

результат законодательной деятельности ЦИК СССР . . . . . . . . . . . 73

3.1. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР

в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.2. Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров

в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3.2.1. Законодательная деятельность

Совета Народных Комиссаров СССР в 1923–1926 годах . . 111

3.2.2.Реформа законодательной деятельности СНК СССР

и упорядочение взаимоотношений

Президиума ЦИК СССР и СНК СССР

в 1925–1926 годах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3.2.3. Законодательная деятельность СНК СССР

с конца 1926 по 1930 год . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

3

Оглавление

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . 169

4.1. Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР и союзных республик

в комиссиях Президиума ЦИК и СНК СССР в 1924 году . . . . . . . 169

4.1.1.Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР и союзных республик

в Конституционной комиссии Президиума ЦИК СССР

в 1924 году. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4.1.2. Разработка основ общесоюзного законодательства

в СНК СССР в 1924 году . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4.2. Постоянные законодательные комиссии

при СНК СССР в 1920-х годах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

4.2.1.Законопроектная деятельность Комиссии законодательных предположений

при СНК СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 4.2.2. Законопроектная деятельность

Подготовительной комиссии при СНК СССР . . . . . . . . . . . 236 4.3. Деятельность Кодификационной комиссии при СНК СССР . . . . 257

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР

В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1930-х ГОДОВ

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 5.1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 5.2. Законодательная деятельность ЦИК СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 5.3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 5.4. Изменения в законодательной деятельности

Совнаркома Союза ССР в первой половине 1930-х годов . . . . . . . 297

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 6.1. Проблема теоретической разработки

понятия советского закона и вопросов законодательной деятельности в начале 1930-х годов . . . . . . . . . . . 313

6.2. Проблема восстановления законности в СССР

в первой половине 1930-х годов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 6.3. Некоторые вопросы разработки Конституции СССР 1936 года . . 352

Приложения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

4

ГЛАВА 1

Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

1.1.Правовые основы деятельности съездов СССР, их состав и полномочия

30 декабря 1922 года на I съезде Советов СССР был образован Союз Советских Социалистических Республик. В состав Союза первоначально вошло четыре союзных республики: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. СССР был создан как союзное федеративное государство.

Выделение периода 1920-х годов в истории всесоюзных съездов Советов и Центрального Исполнительного Комитета СССР связано с новой экономической политикой (нэп), которая определила характер законотворческой деятельности Советского государства на изучаемом этапе. Специфика нэпа сказалась и на самом процессе законотворчества. Как известно, в этот период шло восстановление народного хозяйства, подготавливались условия для последующего перехода советского общества к социализму. Поскольку нэп был периодом смешанной экономики, в которой использовались как плановые, так и рыночные механизмы, то в этот период роль правового регулирования значительно возросла по сравнению с предыдущим периодом «военного коммунизма». Нэп можно рассматривать как один из первых опытов государственного регулирования индустриально-агарной экономики в условиях мирного времени.

В 1922–1929 годах состоялось пять союзных съездов Советов. I съезд проходил в декабре 1922 года, II съезд состоялся в январе– феврале 1924 года, III съезд – в мае 1925 года, IV съезд собирался в апреле 1927 года, а V съезд работал в мае 1929 года. В промежутках между съездами, как это было установлено в Конституции СССР

1924 года, работали сессии ЦИК СССР. Очередной ЦИК СССР назывался номером того съезда, на котором он был сформирован. На-

7

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

пример, после I съезда работал ЦИК СССР 1-го созыва. Он имел три сессии, которые прошли 30 декабря 1922 года, 6 июля 1923 года и с 6 по 12 ноября 1923 года. ЦИК СССР II и III созывов также имели по три сессии. Так, ЦИК СССР 3-го созыва собирался 21 мая 1925 года, с 12 по 25 апреля 1926 года, с 14 по 25 февраля 1927 года. ЦИК СССР 4-го созыва собирался в 1927–1928 годах на четыре сессии. ЦИК СССР 5-го созыва работал в 1929–1931 годах, поэтому его первые две сессии относятся к периоду 20-х годов, а 3-я и 4-я сессии хронологически следует отнести к следующему периоду в истории СССР1.

Рассмотрим некоторые сведения о составе союзных съездов Советов и ЦИК СССР в 1920-е годы.

Съезд был весьма представительным органом. Например, на I съезде Советов участвовало 2215 делегатов, в том числе от РСФСР – 1727, УССР – 364, ЗСФСР – 91, БССР — 33. Социальный состав съезда: рабочие – 44,4 %, крестьяне – 26,8 %, интеллигенты и служащие – 28,8 %. Члены и кандидаты РКП(б) составляли 94,1 % делегатов, члены других партий (еврейской социал-демократической партии, левые социалисты — федералисты Кавказа, анархисты) — 0,2 %, беспартийные — 5,7 %. Избранный на I съезде Советов ЦИК

СССР состоял из 371 члена и 138 кандидатов от всех союзных республик2.

На II съезде Советов СССР присутствовало 2124 делегата, из них с решающим голосом – 1540 делегатов, с совещательным – 584. По социальному положению делегаты с решающим голосом распределялись: рабочих – 49 %, крестьян – 26 %, служащих и интеллигентов – 25 %. Коммунисты составляли 90 % от числа делегатов с решающим голосом. Женщин-делегатов было 46, т.е. 3 % от общего числа делегатов с решающим голосом. ЦИК СССР 2-го созыва был сформирован в следующем составе: членов Союзного Совета – 414, кандидатов в члены Союзного Совета – 220, членов Совета Национальностей – 100.

1В 1930–1931 годах происходит кардинальное изменение политики Советского государства, изменяются характер и методы осуществления государственной деятельности, что было связано со сменой правящей элиты. Смена элиты произошла благодаря внутрипартийной борьбе, в результате которой вместо правых во главе с Рыковым на высшие руководящие государственные посты приходят представители группы Сталина.

2См.: I съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1922.

8

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

III съезд Советов Союза СССР имел следующий состав: присутствовало 1580 делегатов с решающим голосом и 696 с совещательным. Социальный состав съезда: рабочих – 40,5 %, крестьян – 29 %, остальные – служащие. Женщин было 162, или 7,2 %. Членов РКП(б) было 1822, беспартийных – 454, или 20 %, что в 4 раза больше, чем на I съезде. В ЦИК Союза 3-го созыва было избрано 582 члена и 252 кандидата. В состав Союзного Совета вошли 450 членов и 199 кандидатов, в Совет Национальностей – 131 член и 53 кандидата. Коммунистов среди членов Союзного Совета было 345 (76,7 %), беспартийных – 105 (23,3 %), среди кандидатов в члены Союзного Совета – коммунистов 177 (88,9 %), беспартийных – 22 (11,1 %). Партийный состав Совета Национальностей выглядел следующим образом: коммунистов – 92,9 %, беспартийных – 7,1 %.

На IV съезде Советов в апреле 1927 года присутствовало 1609 делегатов с решающим голосом и 747 с совещательным. По сравнению

сI съездом Советом, на котором состав беспартийных делегатов равнялся 5,7 %, на IV съезде этот процент значительно повысился и составил 27,5 % среди делегатов с решающим голосом и 18,5 % – с совещательным. Число коммунистов составило 71,5 %. Социальный состав съезда: рабочих, занятых на производстве, – 204 с решающим голосом и 61 с совещательным голосом; рабочих, занятых на административной, хозяйственной и партийной работе, – 566, всего рабочих – 831, или 47,1 %; крестьян-хлебопашцев – 225, крестьян, занятых на административной работе, – 223, всего крестьян – 478, или 28,3 %. Женщин на съезде присутствовало – 116, или 8 %. ЦИК

СССР 4-го созыва состоял из 847 человек: 585 членов и 262 кандидатов. Союзный Совет был избран на съезде в составе 450 членов и 199 кандидатов. Совет Национальностей состоял из 135 членов и 63 кандидатов. Женщин в Союзном Совете было 55 человек, в Совете Национальностей – 13 человек.

На V съезде Советов Союза ССР было 2559 делегатов, из них 1675

срешающим голосом. Женщин было 364, из них с решающим голосом – 258. Процент женщин на съезде составлял – 15,5. По партийному составу делегаты съезда распределились: членов и кандидатов в члены ВКП(б) было 1196, или 71,4 %, членов и кандидатов в члены ВЛКСМ – 22, или 1,3 %, беспартийных – 457, или 27,3 %. По социальному составу делегаты распределись следующим образом: рабочих – 56,4 %, крестьян – 24, 8 %, служащих – 18,8 %. ЦИК СССР

5-го созыва был избран в составе 587 членов и 302 кандидатов. В Со-

9

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

юзном Совете был 451 член и 239 кандидатов, а в Совете Национальностей – 136 членов и 63 кандидата1.

По Конституции СССР 1924 года верховными органами власти были всесоюзные съезды Советов, а в перерывах между съездами Центральный Исполнительный Комитет. Эти органы имели одинаковые законодательные полномочия, закрепленные в статьях 8, 17 Конституции 1924 года, с исключительным правом всесоюзного съезда вносить изменения в Конституцию (статья 2), что позволяет рассмотреть их законодательную деятельность в одной главе. Однако порядок деятельности этих органов предполагает изучение их законодательной деятельности по отдельности, что позволяет выявить особенности их работы в сфере законодательства.

Полномочия съезда и ЦИК СССР по Конституции СССР

1924 года закреплялись в главе 1 «Предметы ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических республик». В статье 2 указывалось, что «утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции подлежит исключительному ведению съезда советов Союза ССР», т.е. вносить изменения в Конституцию мог только съезд. Порядок формирования съезда был установлен статьей 9 Конституции СССР. Съезд составлялся из представителей городских Советов по расчету – 1 депутат на 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету – 1 депутат на 125 тысяч жителей. Данная норма повторяла аналогичную норму Конституции РСФСР 1918 года. Согласно статье 11 очередные съезды должны были созываться ЦИК Союза один раз в год, а чрезвычайные съезды – ЦИК СССР по его собственному решению, по требованию Союзного Совета или Совета Национальностей или же по требованию двух союзных республик. С 1922 по 1929 год было проведено пять съездов. Об очередности съездов О.И. Чистяков писал следующее: «Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 года, через 13 месяцев после I-го; III съезд работал в 1925 году. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 году определил, что

1См.: Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 262, 280, 316, 362, 402.

10