Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

как отмечает автор: «…категория «публичные доходы» не совпадает с категорией «доходы бюджета», т. к. последняя формируется только за счет денежных средств, поступающих в бюджет, и не включает средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета, доходы государственных внебюджетных фондов, повинности, материальные ценности и безвозмездные услуги государству — повинности (т. к. они имеют неденежную природу) и иные источники доходов. Между тем, доходы бюджета включают межбюджетные трансферты, которые не входят в публичные доходы, поэтому нельзя рассматривать публичные доходы и доходы бюджета как часть и целое». Исследователем предлагается свое определение публичных доходов, которое, по мнению автора не лишено недостатков, однако при этом не содержит внутренних противоречий. Исходя из данного определения «…публичные доходы (без учета материальной выгоды, получаемой публичной властью от оказываемых ей безвозмездных услуг) можно определить как часть валового национального дохода государства, обращаемую в процессе его распределения через различные виды денежных поступлений и материальных ценностей, в собственность и распоряжение государства и муниципальных образований с целью создания финансовой базы для выполнения их задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимую для функционирования органов публичной власти»1.

Термин государственные доходы является достаточно употребимым и имеющим широкое значение, однако термины государственные и публичные доходы также не тождественны. Например, Васильева Н. В. указывает на то, что категория публичных доходов должна прийти на смену категории государственных доходов, поскольку она является более емкой и отвечающей современным потребностям. По мнению автора «государственными в строгом смысле этого слова можно признать доходы, принадлежа-

1 См.: Иванов А. Г. К пониманию публичных доходов // Финансовое право. — 2016. — № 12. — С. 7—10.

161

щие государству, то есть те доходы, собственником которых является государство или полномочия по распоряжению которыми принадлежат государству. Вместе с тем происходящее в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства, ее децентрализация, появление относительно новых для российской правовой системы, используемых государством для удовлетворения общего интереса, публичных фондов денежных средств, находящихся в частной собственности, делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина «государственные доходы» и предопределяет не просто переосмысление используемых финансово-правовых категорий и наделение их обновленным содержанием, а рассмотрение категориального аппарата финансового права на новом качественном уровне»1.

Таким образом ключевым при разграничении публичных и государственных доходов становится вопрос частных финансов, которые также могут быть направлены или способствовать реализации публично-значимых функций

иинтереса, что соответствует требованиям современности

испособствует достижению баланса публичных и частных интересов, достижению результатов максимально эффективным способом, а потому должно быть поддержано и обеспечено правовым сопровождением. Например, расширение возможностей государственно-частного партнерства требует правового регулирования.

Всвязи с этим можно отметить следующее:

публичные доходы предполагают правовое регулирование, которое может выходить за рамки бюджетного права, но не утрачивает императивности при их регулировании;

публичные доходы предполагают направленность их на удовлетворение не только государственного, но и публичного (общественного) интереса;

1 См. подр.: Васильева Н. В. Правовое регулирование публичных доходов / Н. В. Васильева. — Иркутск: Изд-во БГУ, — 2015. — С. 36.

162

публичные доходы не ограничены только «собственными» доходами государства и муниципальных образований.

Еще одним вопросом на который необходимо также дать ответ, это можно ли правовые нормы, регулирующие публичные доходы объединить в институт, имеющий определенную степень обособления. По мнению ряда авторов, сейчас назрела потребность в формировании относительно обособленного и самостоятельного финансового-правового института, а именно института публичных доходов. Так, Васильева Н. В. обосновывает выделение данного института, тем что это позволит комплексно исследовать все проблемы в области формирования публичных фондов.1

Институт финансового права — это совокупность правовых норм, регулирующая однородные общественные отношения и удовлетворяющая следующим признакам (долженствованиям):

1)общие институциональные долженствования;

2)специальные финансово-правовые долженствова-

ния2.

Иванов А. Г. предлагает в рамках доходного права рассматривать не только денежные доходы, но и все доходы, поступающие в казну и формирующие бюджет, а также иные неденежные поступления, в том числе получение материальной выгоды государством и местным самоуправлением за счет повинностей. При этом по мнению автора, к категории публичных доходов также можно отнести доходы, которые связаны не только с интересами государства, но и с интересами общества и получены другими лицами, осуществляющими функции по реализации публичного интереса3.

1 Васильева Н. В. Место института публичных доходов в системе права: постановка проблемы // Финансовое право. — 2017. — № 1. — С. 19—22.

2 Институты финансового права/ под. ред. д.ю. н. профессора Н. М. Казанцева — М.: ИЗиСП-М.: ИД «Юриспруденция», 2009. — С. 46—48.

3 Иванов А. Г. Концепция (публичного) доходного права // Финансовое право. — 2016. — № 10. — С. 6—10.

163

Васильева Н. В. отмечает, что при выделении института публичных доходов в качестве системообразующего фактора необходимо избрать такой критерий, как особенности предмета правового регулирования — отношений, складывающихся в процессе формирования публичных фондов. Рассмотрение в такой плоскости возникающих в области публичных доходов финансовых отношений позволило к предмету данного института финансового права отнести общественные отношения, включаемые в разные финансово-правовые институты (финансовый контроль, бюджетное право, налоговое право и т.п.)1.

Представляется, что обе предложенные концепции соответствуют действительным потребностям современного государства и общества, а также сущности сложившихся отношений. Поиск и внедрение новых способов и форм мобилизации доходов является неотъемлемой частью развития любого государства и общества.

Далее необходимо определить содержание и виды публичных доходов. Например, Комягин Д. Л. замечает, что «…некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет публичных доходов, а за счет частных средств. В настоящее время активно развивается институт госу- дарственно-частного партнерства. Известны понятия квазиналогов и парафискальных платежей, которые широко используются в современной практике публичного управления и представляют собой обязательные сборы, устанавливаемые в публичных интересах в пользу лиц, не являющихся органами публичной власти. Такие платежи не могут относиться к публичным доходам, так как принадлежащие государству (публично-правовому образованию) фонды денежных средств здесь не затрагиваются»2.

Однако ввиду изложенной нами выше концепции с таким подходом согласиться нельзя, так как такие ограни-

1 Васильева Н. В. Место института публичных доходов в системе права: постановка проблемы // Финансовое право. — 2017. — № 1. — С. 19—22.

2 См. подр: Комягин Д. Л. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их разрешения // Финансовое право. — 2015. — № 11. — С. 21—28.

164

чения не должны касаться института публичных доходов, поскольку это приведет к слиянию его с государственными и бюджетными доходами.

В этой связи можно согласится с Васильевой Н. В., предлагающей к публичным денежным фондам на основании выявленных ей признаков публичности, относить:

централизованные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации;

децентрализованные фонды (денежные фонды государственных унитарных предприятий, государственных учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности).

Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами1.

Согласно п. 1 ст. 41 БК РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Однако попробуем немного отойти от строго закрепленной в Бюджетном кодексе классификации, так как это позволит лучше определить их сущность. Например, на проблемы определения и классификации бюджетных доходов указывал и Боженок С. Я. отмечающий, что современная система источников государственных доходов, разделяющая их на налоговые, неналоговые, безвозмездные и безвозвратные перечисления, не учитывает специфики их происхождения и способов их приобретения, что негативным образом влияет на эффективность их получения. Автор предлагает деление на налоговые и неналоговые доходы при этом в неналоговых доходах выделяются три самостоятельные группы2.

Учитывая особенности установления и управления публичных доходов можно выделить следующие виды: го-

1 См. подр.: Васильева Н. В. Правовое регулирование публичных доходов / Н. В. Васильева. — Иркутск : Изд-во БГУ, 2015. — С. 61.

2 См. подр.: Боженок С. Я. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации «Российская юстиция», 2008, № 7// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

165

сударственные доходы, доходы муниципальных образований, иные доходы.

По способу образования или методу образования можно выделить обязательные доходы и производные доходы.

Обязательные доходы можно подразделить на налоговые доходы и неналоговые доходы.

Остальные доходы, которые не относятся к обязательным образуют группу производных доходов, так как порядок их образования и правового регулирования отличается от обязательных доходов.

Кроме того исходя из статьи 47 БК РФ можно выделить собственные доходы бюджетов, к которым относятся налоговые доходы бюджетов, неналоговые доходы бюджетов и безвозмездные поступления, и только субвенции исключаются из собственных доходов бюджетов.

4.2. Обязательные доходы: определение и виды

Обязательные доходы характеризуются тем, что им присущи все признаки бюджетных доходов, так как они содержатся в Бюджетном кодексе России, который предопределяет их правовое значение. Например, Васильева Н. В. обращает внимание на то, что определить перечень всех обязательных платежей достаточно сложно. На основе анализа ст. 41 БК РФ к обязательным доходам можно отнести доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также пеней и штрафов по ним, средства, полученные в результате применения мер ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия, а также средства самообложения граждан. Однако такое перечисление обязательных доходов будет неполным, поскольку в него не вошел ряд платежей, в частности лицензионные сборы, таможенные пошлины и сборы, консульские сборы, различные виды природоресурсных платежей, патентные пошлины, страховые взносы во вне-

166

бюджетные фонды, которые также носят обязательный характер. Более того, на основе анализа норм БК РФ практически невозможно сделать вывод о том, какие обязательные платежи в настоящее время взимаются1.

Затянувшийся переходный период по формированию устойчивой системы обязательных платежей приводит к тому, что происходит определенная миграция этих платежей из одной группы в другую, что увеличивает большее значение научнообоснованного подхода к определению правовой природы конкретного платежа, чтобы сформировать соответствующую систему, обеспечивающую баланс публичных и частных интересов, а также позволяющую выполнить функцию обеспечения достаточности доходов для покрытия совокупных расходов бюджетов.

Таким образом необходимо четкое определение групп правоотношений, которые позволяли бы исполнять бюджет по доходам. Например, Хазова Е. В. отмечает, что при формировании доходной части бюджетов бюджетной системы как финансовой базы функционирования всего финансового хозяйства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований необходимо создание упорядоченного комплексного массива норм бюджетного, налогового и иного законодательства, устанавливающего основания уплаты денежных средств в бюджеты бюджетной системы, а также законодательства о национальной платежной системе. Указанный массив законодательства обеспечит полноценное функционирование системы бюджетных платежей, создание которой направлено на урегулирование осуществления платежей при кассовом обслуживании исполнения бюджета, в том числе по доходам2.

Обязательные доходы устанавливаются законом. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.05.2016 № 14-П определено, что государство, облада-

1 Васильева Н. В. Совершенствование публичных доходов: системный подход // Lex russica. — 2017. — № 2. — С. 70—79.

2 См. подр.: Хазова Е. В. Виды правоотношений, возникающих при исполнении бюджетов по доходам, и особенности их правового регулирования // Финансовое право. — 2016. — № 7. — С. 10 — 14.

167

ющее достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных направлений и содержания фискальной политики, самостоятельно определяет целесообразность обложения публичными платежами тех или иных экономических объектов, в том числе в сфере дорожного движения. При этом на нормативные акты в указанной сфере — исходят из того что взимание публичных платежей фискального характера всегда влечет обременения права собственности и свободы экономической деятельности (статьи 34 и 35 Конституции Российской Федерации) — в полной мере распространяются требования статьи 57 Конституции Российской Федерации о законно установленных налогах и сборах и ее статьи 55 (часть 3), допускающей возможность введения в случае необходимости ограничений прав и свобод, но только федеральным законом и лишь соразмерно (пропорционально) конституционно одобряемым целям1.

Тем не менее порядок установления обязательных платежей разный. Так ст. 17 НК РФ определяет обязательное установление элементов налога законом, что не позволяет делегировать эти полномочия органам исполнительной власти, в то же время обязательные, но не налоговые сборы, обозначаемые в настоящее время как фискальные, предполагают законодательное закрепление только названия, право же устанавливать другие обязательные элементы может быть делегировано Правительству России, например, утилизационный сбор и др.

В силу правовой позиции Конституционного Суда России на фискальные сборы требования по обязательно-

1Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2016

№14-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»// Цит. по СПС « Консультант Плюс».

168

му установлению всех обязательных элементов законом не распространяются. Например, Конституционный Суд России пришел к выводу о том, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, как он определен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 ноября 1997 года, и, следовательно, не включаются в систему налогов, которая согласно статье 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом. Поэтому на них не может быть распространен вытекающий из статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации и сформулированный на их основе Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 4 апреля 1996 года и от 11 ноября 1997 года критерий правомерности налоговых платежей, в соответствии с которым налоговый платеж может считаться законно установленным лишь при условии, что все существенные элементы налогового обязательства, в том числе размер платы, определены непосредственно федеральным законом. При этом по мнению Суда делегирование Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия — с учетом характера данной платы — не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации1.

1Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002

№284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в

действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

169

Изменение подходов к обязательным платежам прошло путь от указания, на особенности переходного периода, по окончанию которого возможен пересмотр сущности обязательных платежей, до полного принятия возможности существования параллельной налоговой системы обязательных фискальных сборов. Например, в 2002 году Конституционный Суд России допускал еще дальнейшее изменение порядка установления фискальных сборов. Например, в отношении платы за загрязнения окружающей среды суд указал, что «…вместе с тем в ходе дальнейшего реформирования законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не исключается возможность введения Федеральным Собранием — в силу его полномочия, вытекающего из статей 57, 71 (пункт «з»), 76 (часть 1), 75 (часть 3), 94 и 106 (пункт «б») Конституции Российской Федерации, — иного порядка взимания указанных платежей1. В 2016 году после Постановления Конституционного Суда РФ от 31.05.2016 № 14-П сомнений о существовании дополнительной (параллельной) системы обязательных платежей уже не возникает, о чем свидетельствуют многочисленные исследования в этой сфере, например в монографии под редакцией И. А. Цинделиани указано, что в Российской Федерации наряду с действующей системой налогов и сборов сформирована параллельная налоговая система, представленная обязательными платежами, которая по своей фискальной нагрузке не уступает действующей налоговой системе2.

Таким образом отнесение того или иного платежа к категории налогового или не налогового относится в прямой зависимости от порядка их определений и установлении их в Бюджетном кодексе и Налоговом кодексе Российской Федерации.

1Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002

№284-О.

2 См. подр.: Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации: монография / группа авторов под ред. И. А. Цинделиани. — М.: Проспект, 2018. — С. 3.

170