Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

ТЕМА 7. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ФИНАНСОВОПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

7.1. Правовая политика: понятие, цели, виды

Термин «политика» имеет много значений, но чаще всего и в теории, и на практике он употребляется в двух: целенаправленная деятельность людей в сфере властных, государственных, классовых, национальных отношений; характеристика атрибутов существования государственных институтов и иных политических формирований.

Политика — это объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов. В использовании власти — сущность политики1.

Политика — деятельность органов государственной власти, партий, общественных групп в области внутригосударственного управления и международных отношений, соответствующая их интересам и целям2.

Политика и право тесно взаимосвязаны. Право есть способ легитимации и вместе с тем форма выражения и осуществления политики, а политика через институты власти и законы гарантирует определенную меру свободы и ответственности личности, ее права, интересы. В известном смысле право — это сгусток политики3.

1 Демидов А. И. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 9.

2 Булыко А. Н. Современный словарь иностранных слов. Более 25 тысяч слов и словосочетаний. — М. — С. 544—545.

3 Матузов Н. И. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010.— С. 17.

251

Следовательно, правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности1.

Правовая политика, являясь неотъемлемой частью государственной политики, направлена на достижение целей государства и осуществление государственной политики посредством права, т. е. с помощью правового воздействия на общественные отношения, возникающие в рамках экономической, социальной и политической систем, обеспечивающих жизнедеятельность человека, общества

игосударства, и создания, исходя из средств юридического инструментария, механизма правового регулирования. Правовая политика есть результат деятельности государства, следовательно, отличается государственно-волевым

ивластно-императивным содержанием2.

П.Н. Кобец считает, что с позиции юриспруденции правовая политика — это, во-первых, деятельность по обеспечению правовой регламентации государственного управления — публичная (государственная) правовая политика, т. е. политика, основанная на праве и проводимая с помощью правовых средств, и, во-вторых, — наука (учение) о такой правовой регламентации, составная часть теории права. Суть правовой политики как публичной политики составляет обеспечение правовой регламентацией объективных потребностей развития общества. При этом,

1 Малько А. В. Правовая политика в условиях правовой реформы в современной России // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. — М. — 2006. — С. 54.

2 Авдеев В. А., Авдеева О. А. Правовое воздействие и правовая политика: вопросы институционализации и инструментальной сущности // Юридический мир. — 2015. — № 11. — С. 19—23.

252

по мнению автора, необходимо учитывать, что любой вид (направление) политики имеет не только правовую, но и организационную составляющую. В связи с этим применительно к определению правовой политики, на основе анализа различных мнений, автором выделяются две основные точки зрения: 1) организационные меры являются частью правовой политики и 2) понятие правовой политики необходимо рассматривать более узко, не включая в нее организационные меры1.

Деятельность, в том числе правовая, осуществляется посредством различных методов и форм. Правовая политика, как особая деятельность органов государственной и муниципальной власти реализуется следующими основными формами: правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, доктринальной, образовательной. В правовой политике выделяют также ее виды, классификация которых осуществляется по отраслям права. В зависимости от уровней осуществления правовая политика может быть международной, федеральной, в субъектах РФ, муниципальной и т. д. Так, например, А. В. Колесников муниципально-правовую политику определяет как разновидность правовой политики, опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления2.

1 Кобец П. Н. Проблемы и перспективы ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних. Научный портал МВД России № 3 (31). — 2015. — С. 28.

2 Колесников А. В. Задачи, элементы, цели и принципы современной муниципально-правовой политики // Правовая политика и модернизация государственности. Материалы международной научно-практической конференции. Т. 1. — Пятигорск. — 2012. — С. 104.

253

Независимо от видов правовая политика направлена на решение первоочередных задач, вытекающие из потребностей государства, общества и личности, определяющих приоритеты на каждом этапе развития. Без осуществления определенных действий, деятельности приоритеты правовой политики не достижимы.

Деятельность представляет собой специфическую форму отношения человека к окружающему миру, ее содержание составляет целесообразное изменение и преобразование этого мира в интересах людей1. Любая деятельность имеет цель. Следовательно, правовая политика как вид человеческой деятельности также имеет свою цель.

«Цель правовой политики — это идеальная модель ка- кого-либо социально значимого результата, устанавливаемая субъектами правовой политики в процессе разработки

иосуществления концепции дальнейшего развития и совершенствования правовой системы общества. Правовая политика представляет собой стратегически осмысленную деятельность, т. к. в ее основе всегда должна лежать определенная система целей и концептуальных идей, отражающих наиболее узловые моменты будущей организации правовой сферы общества. …Стратегические цели правовой политики Российского государства вытекают из объективных интересов и потребностей личности, общества и государства, сформировавшихся на современном переходном этапе развития»2.

Таким образом, изложенное позволяет с достаточной определенностью обосновать, что правовая политика: особый вид деятельности в правовой сфере, имеет свою цель, осуществляется субъектами-инициаторами, реализующими государственную политику, вытекающую из интересов

ипотребностей государства, общества и личности, лежащих в основе конституционно-закрепленных прав и свобод.

1 Демин М. В. Природа деятельности. 1984. — С. 3.

2 Нырков В. В. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 58.

254

7.2. Понятие и соотношение категорий «финансовая политика»

и «финансово-правовая политика»

Финансовая политика — объект пристального и постоянного исследовательского интереса экономистов. В экономических вузах финансовая политика изучается отдельной дисциплиной. Однако, в рамках юриспруденции финансовая политика фрагментарно освещается в научных трудах в составе институтов финансового права. Следует отметить, что учебники нового поколения, подготовленные для обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» практически не содержат разделов, посвященных финансовой политике государства.

Политика охватывает все направления деятельности государства, сфера финансовых отношений — не исключение. Тесная связь политики и права, на что ранее было обращено внимание, обусловливает необходимость уточнения границ указанных категорий, объединенных и связанных финансами. К тому же среди немногих уче- ных-правоведов, занимающихся данными вопросами, нет единства взглядов при определении содержания «финан- сово-правовая политика», многие авторы вкладывают различную трактовку в указанный термин. Одни ученые считают, что «финансовая политика» и «финансово-правовая политика» идентичны по своему содержанию, другие — различают их, выделяя характерные черты.

Рассматривая финансовую политику в качестве базового уровня финансовоправовой политики, необходимо установить ее признаки и свойства, обусловливающие место в системе правовой политики государства в сфере финансов. Исходя из особенностей системного подхода это даст возможность с большей степенью обоснованности сформировать определение понятия финансово-правовой политики.

«Финансовая политика — это совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию

255

финансовых ресурсов, их распределение и использование для выполнения государством его функций1.

По мнению Л. Л. Арзумановой «финансовая политика представляет собой совокупность способов правового регулирования специализированных органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения (перераспределения), использования и контроля за использованием национальной и иностранной валюты, а также кредита в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения экономического благосостояния в обществе и выравнивания платежного баланса страны»2.

С. В. Мирошник финансовую политику государства определяет как деятельность государства — публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений. По мнению ученого, финансовая политика государства по своей сути может быть правовой и неправовой. «Все зависит от содержания тех социальных ценностей, на которых строится действующее законодательство. Если законодательство базируется на гармоничном сочетании публичных и частных интересов, учете прав и свобод человека и гражданина, ответственности государственной власти за принятые решения, то и возникающая юридическая деятельность будет отвечать основным принципам права, идеалам свободы и равенства. Если же нормативные акты закрепляют лишь эгоистичные интересы государства и муниципальных образований при полном отсутствии реального механизма ответственности властных субъектов, то реализация юри-

1Финансовая политика России: учебное пособие / под ред.

Р.А. Набиева, Г. А. Тактарова, Р. К. Арыкбаева. — М. — 2008. — С. 6.

2 Арзуманова Л. Л. Финансовая политика как составная часть государственной политики // Вестник университета им. О. Е. Кутафина. — 2014. — №4. — С. 115.

256

дических норм будет означать на практике настоящий произвол1.

Н. И. Химичева финансово-правовую политику российского государства определяла как составную часть его правовой политики, которая в целом представляет собой вид публичной деятельности, выражающийся в определении направлений, путей и способов реализации задач государства и муниципальных образований в сфере финансов посредством их закрепления в финансово-правовых нормах с установлением мер ответственности за допущенные правонарушения. По мнению ученого следует различать финансово-правовую и финансовую (финансово-экономи- ческую) политики. Финансовая политика — составная часть экономической политики, проявляющейся в деятельности государства, направленной на формирование финансовых ресурсов и их использование, на выполнение программ социально-экономического развития страны, распределение ресурсов между отраслями экономики, регионами, а также на осуществление иных государственных функций2.

Как видим, несмотря на различные подходы к определению сущности финансовой и финансово-правовой политик, все приведенные позиции объединены нормативноправовым закреплением деятельности государства в сфере управления финансами. Как отметила И. В. Рукавишникова: «Это означает, что финансовая политика государства может быть реализована только в случае, если входящие в ее состав идеи, принципы, программы получат юридически определенную форму»3.

Таким образом, финансовая политика — это самостоятельная сфера деятельности государства в области финансовых отношений. При этом отождествлять финан-

1 Мирошник С. В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. — 2008. — №4. — С. 7.

2 Химичева Н. И. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 135.

3 Рукавишникова И. В. Финансовая политика государства как категория финансового права // Финансовое право. — 2008. — №4. — С. 2.

257

совую политику с финансовой деятельностью не следует, поскольку финансовая политика — часть государственной политики, важнейший элемент в системе управления финансами. Осуществляя финансовую политику, государство определяет ориентиры, главные цели, задачи формирования, распределения и использования финансовых ресурсов. Финансово-правовая политика всегда опосредует использование методов правового регулирования.

В экономической и правовой науке к элементам (направлениям) финансовой политики относят: налоговую политику; бюджетную политику; денежно-кредитную политику; ценовую политику; таможенную политику; социальную политику; инвестиционную политику; политику в области международных финансов и ценовую политику. Так, Н. Л. Шарандина бюджетную политику определяет как сферу деятельности государства и муниципальных образований, связанную с отношениями между субъектами межбюджетных отношений, сутью которой является определение целей, задач, форм, методов, содержания деятельности государства по формированию доходной части бюджета и направлений осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, обеспечения сбалансированности бюджета, управления государственным (муниципальным) долгом1. По мнению А. Н. Козырина бюджетная политика — это целенаправленная деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования2.

Варианты классификации финансово-правовой политики основаны на структуре финансовой системы: бюд- жетно-правовая, налогово-правовая, таможенно-право- вая, долговая финансово-правовая политика, банковскоправовая и др. Например, по мнению А. Н. Козырина,

1 Шарандина Н. Л. Бюджетная политика как категория бюджетного права: к постановке вопроса // Финансовое право. — 2011. — № 11. — С. 28—31.

2 Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. М.: Центр публично-право- вых исследований. — 2006. — Т. 1. — С. 412—437.

258

бюджетная политика представляет собой деятельность участников бюджетного процесса, осуществляемую в строгом соответствии с нормами бюджетного права и опирающуюся на достижения науки, в том числе финансовой и финансово-правовой науки, разделом которой является наука бюджетного права1. В. В. Попов под налогово-право- вой политикой понимает разновидность государственной финансово-правовой политики в области налогообложения, связанная с усовершенствованием правовой регламентации налоговой деятельности государства2.

При этом, как справедливо отмечает Д. С. Иванин: «Именно Конституция определяет (или должна определять) основные принципы, цели и задачи государственной финансовой политики»3.

Итак, финансово-правовая политика — это законодательно установленная, постоянная, стратегическая и системная деятельность органов государственной и муниципальной власти по управлению финансами и организации эффективного процесса финансовой деятельности, включающего разработку системы целей и задач финансового обеспечения функций государства и муниципальных образований. Данный процесс включает в себя прогнозирование, планирование, создание информационной базы, оценку полученных результатов, контроль и реализацию различных форм государственного принуждения.

7.3. Принципы и приоритеты финансово-правовой политики

Сложность и многоаспектность механизма реализации финансово-правовой политики обусловливает необходимость определения основополагающей базы, ос-

1 Козырин А. Н. Указ. работа.

2 Попов В. В. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 155.

3 Иванин Д. С. Социальное государство и финансовая политика: конституционные основы взаимоотношения в Российской Федерации. Автореф. …канд.юрид.наук. — М. — 2012. — С. 18.

259

новы, позволяющей обеспечить эффективный процесс решения задач и достижения цели финансово-правовой политики. Данной основой выступают, как было ранее отмечено, принципы, «основополагающие начала, правила и требования, выражающие наиболее существенные ее особенности»1. Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы государственной политики в финансовой сфере, требующей постоянного совершенствования с учетом непрерывно меняющихся политических, социально-экономических условий, порождающих в современных условиях новые задачи и проблемы.

Н. И. Химичева убедительно доказала, что «важным фактором, повышающим эффективность осуществления финансовой правовой политики, выступают ее принципы, закрепленные нормами финансового права как основополагающие начала, определяющие целенаправленность установленных ими общеобязательных правил и требований. Кроме непосредственного закрепления принципы выводятся из совокупности финансово-правовых норм, содержащихся в финансово-правовых актах. Учет принципов способствует уяснению и правильному применению правовых норм, а также выявлению и устранению пробелов в правовых актах»2. К тому же, как отмечает А. А. Пилипенко «в финансовом праве, как и в других отраслях права, принципы должны иметь не только теоретический характер, а и практическое значение, входить в общий механизм реализации норм финансового права». По мнению ученого «реализация принципов финансового права направлена на демократизацию нашего общества, решение экономических и социальных задач, стоящих перед ним»3.

1Химичева Н. И. Принципы российского финансового права

//Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. — М. — 2012. — С. 45.

2 Химичева Н. И. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 139.

3 Пилипенко А. А. Принципы финансового права. — М. — 2013. — С. 25—26.

260