Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

опасность» и правонарушения не всегда можно отождествлять. При этом, авторы комментария дифференцируя угрозы, связывают их с источниками опасности, что усматривалось из самого Закона1.

Если «источник» — это то, что даёт начало чему-ли- бо, служит основанием чего-либо, является тем, откуда исходит, берётся, черпается что-либо2, а «опасность» — возможность, угроза бедствия, катастрофы, чего-нибудь нежелательного, то можно предположить, что «источник опасности» следует рассматривать с одной стороны, как непосредственную угрозу, а с другой — как основание угрозы, т. е. объект безопасности, подвергшийся негативному воздействию. Следовательно, источником опасности может быть определенная сфера функционирования объекта безопасности. (например, информационная, социальная, сфера публичных финансов, и др.), в данном аспекте сама угроза — конкретная опасность.

Действующий Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. Однако, по оценке специалистов Закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ не позволяет четко определить систему обеспечения безопасности, поскольку имеет ряд существенных недостатков. Так, авторы комментария к действующему Закону пишут, что «следует подчеркнуть неправомерное исключение из

1 Белокрылова Е. А. Комментарий к Закону РФ «О безопасности» (постатейный). — М.: Юстицинформ, 2008. — 280 с.

2 Современный толковый словарь русского языка Ефремовой // URL: https: // dic.academic.ru/dic.nsf/efremova /172153.

281

содержания новой редакции комментируемого Закона основных терминов и определений, создающих правовое терминологическое пространство, в рамках которого будет осуществляться действие Закона. Без указания в первых статьях ведущих терминов и определений весьма сложно (а скорее, даже невозможно) юридически правильное установление объектно-предметных отношений, на которые будет распространять свое действие комментируемый Закон». Далее авторы отмечают, что законодателю необходимо было включить в содержание статьи первой такие понятия, как «национальная безопасность», «безопасность государства», «безопасность общества», «безопасность личности», «обеспечение безопасности», «внешние угрозы обеспечению национальной безопасности», «внутренние угрозы обеспечению национальной безопасности», «силы и средства обеспечения национальной безопасности». Без полного и всестороннего толкования указанных понятий невозможно осуществить корректное понимание норм комментируемого Закона, поскольку в каждой статье идет упоминание названных правовых конструкций. Законодатель же в первой статье ограничился простым кратким изложением структуры Закона, что является весьма неоправданным с точки зрения техники написания нормативно-правовых актов федерального уровня и подобной значимости1.

Полагаем, что следует согласиться с приведенным мнением авторов, подчеркивая, что Закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ по сути является основным Законом, определяющим вектор обеспечения безопасности в государстве. Таким образом, одной из основных проблем, представляется то обстоятельство, что действующее законодательство, регулирующее государственную деятельность по обеспечению безопасности не в полной мере сформировало понятийный аппарат. Н. В. Витрук определяет понятийный аппарат как систему понятий,

1 Белокрылова Е. А., Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. — 2012.

282

адекватно отражающую правовую действительность, объективную логику ее бытия, структуры и функционирования, который позволяет выразить специфические закономерности возникновения, функционирования и развития правового явления1.

ВСтратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 указывается, что «угроза экономической безопасности» — это совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации в экономической сфере. Следовательно, понимая под угрозами определенные факторы, препятствующие защищенности финансовой системы, ее стабильности, а также состояние опасности бюджетно-на- логовой системы, банковской системы, денежного обращения, необходимо определиться с содержанием и видами угроз и рисков в финансовой сфере.

Внаучной литературе к основным внутренним угрозам финансовой безопасности относят: недостаточно эффективную систему государственного финансового контроля, отсутствие социальной ориентированности экономик, падение платежеспособности населения, низкая способность финансовой системы обеспечивать воспроизводство, неадекватная финансово-экономическая политика, направленная на превращение страны в «сырьевой придаток» для высокоразвитых стран. Среди основных причин возникновения внешних угроз финансовой безопасности России выделяют: беспрецедентное влияние внутренней и внешней политики государства на внешнеэкономические связи и отношения; утрату Россией части своих внешнеэкономических позиций в результате вытеснения ее иностранными конкурентами с мировых рынков,

1 Витрук Н.В. Доклад «О понятиях в юридической науке» на VII Международной научно-теоретической конференции «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретиче- ский, отраслевой и межотраслевой анализ». — СПб, 1–2 декабря 2006 г.

283

противодействие равноправному участию России в международной торговле и др.1

Деление угроз на внутренние и внешние вполне оправдано, поскольку позволяет идентифицировать угрозы и четко систематизировать механизм обеспечения безопасности, выбирая и используя при этом эффективные меры безопасности. Если внутренние факторы, способствующие возникновению и развитию целого спектра угроз финансовой системе, обусловлены трансформационными процессами в стране и состоянием государственного управления, то внешние угрозы — ростом экономических, финансовых кризисов, прогрессирующих во всем мире. Поэтому, представляется, что приоритетной задачей обеспечения финансовой безопасности должна выступать минимизация, исключение внутренних факторов и условий, поскольку устойчивая финансовая система страны — гарантия национальной безопасности.

Внутренние угрозы весьма разнообразны. К ним относят различные риски, существующие в сфере публичных финансов, финансовые правонарушения и др. Следует отметить, что финансовые правонарушения всегда являются угрозами и их идентификация обычно не представляет сложности. К тому же, производство по делам о финансовых правонарушениях достаточно изученное и урегулированное нормами права явление. Исключение составляют бюджетные правонарушения, по мнению специалистов, требующие глубокой проработки и внесения соответствующих изменений в действующее законодательство. Приведем несколько точек зрения относительно обозначенной проблемы.

Г. А. Трофимова пишет: «Во-первых, основания бюджетных правонарушений совпадают с основаниями административных правонарушений в аналогичной сфере, что

1Экономическая безопасность России. Общий курс. Под ред.

В.К. Сенчагова. — М. — 2005; Абалкин Л. Экономическая безо-

пасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. №12; Нудель С. Л. Финансовая безопасность и основные направления ее обеспечения // Финансовое право. — 2011. — № 8 и др.

284

мешает их обособлению; во-вторых, при определении понятия, а также состава правонарушения не предусмотрен один из основополагающих, указывающих на сущность ответственности, принципов — принцип виновности субъекта правонарушения; в-третьих, субъектами правонарушения названы субъекты, к которым не применяются меры принуждения, определенные в качестве мер ответственности, и, соответственно, меры принуждения предусмотрены в отношении субъектов, не являющихся субъектами правонарушения (за одним исключением, где речь идет об изъятии полномочий); в-четвертых, указанные в Бюджетном кодексе РФ меры принуждения выступают в самом разном качестве: как меры принудительного исполнения обязанности (бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных на возвратной основе из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ); как меры защиты (бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных на безвозвратной основе из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов); как меры ответственности, применяемые к субъекту, не являющемуся правонарушителем (бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета); как меры ответственности по своей природе (в связи с особым характером взаимоотношений между субъектами, выступающими в качестве правонарушителя и применителя ответственности), тяготеющие к мерам административного принуждения (передача части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств)»1.

1 Трофимова Г. А. Бюджетная ответственность: проблемы теоретической конструкции // Российская юстиция. — 2017. — № 1. — С. 6—9.

285

Е. С. Алексеева выделяет иной ракурс рассматриваемой проблематики. Автор указывает, что «субъектами бюджетной ответственности, согласно ст. 306.1 БК РФ, являются коллективные субъекты — участники бюджетного процесса, наделенные статусом финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Участники бюджетного процесса обладают усеченной правосубъектностью — это институциональные единицы государственного управления, части единого механизма. К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия. Не имеет смысла и применение к ним мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет. Видимость компенсационного характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае, если сузить взгляд до интереса финансового органа»1.

По мнению Д. Л. Комягина «бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица. При применении бюджетных мер принуждения не достигается карательной и компенсационной целей»2.

Не углубляясь далее в проблемы реализации ответственности за нарушение бюджетного законодательства, рассмотрим отдельные вопросы определения рисков в системе угроз финансовой безопасности.

1 Алексеева Е. С. Проблемы реализации ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Lex russica. — 2017. — № 11. — С. 58—66.

2 Комягин Д. Л. Бюджетная ответственность // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). — 2014. — № 4. — С. 105.

286

Анализ исследований позволяет констатировать, что в научной литературе и в нормативных актах нет единого мнения относительно понятий «риск».

По мнению Г. Бехманна, риск выступает как соотношение рисков и потерь по отношению к определенному решению, с помощью которого неизвестное будущее хотят сделать вычислимым1.

А. А. Арямов под риском понимает «сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, предполагающей вероятное наступление неблагоприятных последствий, повлекшее причинение прогнозируемого вреда»2.

«Риски — продукт исторический, отражение человеческих поступков и допущений, выражение высокоразвитых производительных сил»3.

С правовой позиции попытки определения данной категории предпринимались учеными различных отраслей права, но единого подхода не наблюдается. Например, В. В. Киреев, справедливо отмечая, что исследования рисков представлены в общей теории государства и права, гражданском, уголовном праве, иных отраслях российской правовой науки, охватывая в основном весьма специфические вопросы, обусловленные предметом регулирования соответствующих отраслей права, указывает, что «конституционные риски можно определить как конкрет- но-исторические характеристики принятия, содержания, реализации, в том числе интерпретации, норм конституционного права, выражающие соотношение между обусловленными этими факторами правовыми и в итоге эко-

1 Готтхард Б. Современное общество: Общество риска, информационное общество, общество знаний. 2-е изд. — М.: Логос, 2012. — С. 73—98.

2 Арямов А. А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП: Волтерс Клувер, 2010.

3 Бек У. Общество риска: на пути к другому модерну. — М. — 2000. — С. 278.

287

номическими, политическими, духовно-культурными и другими социальными приобретениями и потерями»1.

Ю. А. Тихомиров утверждает, что риск — это опасное явление2.

Анализируя мнения ученых Н. А. Поветкина констатирует, что «само существование рисков в сфере публичных финансов не есть абсолютно негативное явление, поскольку риски, представляя собой неотъемлемую сущностную характеристику публичных интересов, сопровождают весь процесс их функционирования и выступают основой для развития объекта посягательства...»3

Как видим, отношение к рискам сложилось двоякое, не все ученые видят в рисках конкретную угрозу.

А. А. Даннинг, проведя анализ доктринальных толкований термина «риск», сформулировала общее определение риска, по мнению которой риск — это осознанная деятельность субъекта, связанная с необходимостью выбора конкретного поведения для преодоления неопределенности ситуации, связанной с угрозой наступления неблагоприятных последствий и причинения вреда. Следует согласиться с автором и выделить общие признаки риска:

1.неопределенность развития ситуации;

2.прогнозирование (вероятность наступления) неблагоприятных последствий;

3.осознанность поведения субъекта;

4.расчет субъекта на благоприятный исход.

По мнению автора, отклонения позволяют перейти риску из одного качества в другое: обоснованный риск как правомерное поведение, и необоснованный риск как пра-

1 Киреев В. В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 3. — С. 24—27).

2 Тихомиров Ю. А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. — 2015. — № 9 (331). — С. 4.

3 Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. — М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. — 344 с.

288

вонарушение1. Например, под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) понесения кредитной организацией потерь

и(или) ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий2. Данную угрозу следует рассматривать с двух позиций: как противоправное деяние

ифактором, не зависящим от деятельности конкретного банка. В любом случае, если риск влечет негативные последствия, то он является опасностью, угрозой3.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что угрозы финансовой безопасности — это определенные условия

ифакторы, препятствующие защищенности, устойчивости финансовой системы, стабильности бюджетно-налого- вой системы, банковской системы, денежного обращения. То есть, это совокупность факторов, создающих опасность законным интересам субъектов финансовых правоотношений. К угрозам следует относить и риски, если они влекут негативные последствия. Основными видами угроз являются внутренние и внешние. Внутри каждого указанного вида можно выделить угорозы прогнозируемые и вероятностные, длительные и краткосрочные и т. д. Кроме того, классифицировать угрозы следует в зависимости от сферы возникновения и по субъектам, действиями которых причиняется ущерб финансовой системе. Представленный перечень является неполным, что обусловлено отсутствием стабильности современных экономических отношений.

Вышеизложенный анализ угроз и рисков, способных оказать негативное воздействие на финансовую систему, показал, что независимо от видов и содержания угроз финансовой безопасности, основными условиями и факторами устойчивой и стабильной финансовой системы и ее звеньев являются: наличие эффективной правовой базы;

наличие организационно-правового механизма, обеспе-

1 Даннинг А. А. Правовые основы финансовой безопасности РФ. Гл. 2.— М. — 2017.

2 См.: письмо ЦБ РФ от 23 июня 2004 г. № 70-Т «О типичных банковских рисках»// Вестник Банка России. — 2004. — № 38.

3 Саттарова Н. А. Виды угроз финансовой безопасности // Финансовое право. — 2017. — №12. — С. 4.

289

чивающего соблюдение финансовой безопасности всеми участниками финансовых правоотношений; безупречная система своевременного выявления и предупреждения угроз и рисков в сфере публичных финансов; действенный механизм привлечения к ответственности за финансовые правонарушения.

8.3. Финансово-правовой механизм обеспечения безопасности финансовой системы

Состояние защищенности финансовой системы должно быть создано, обеспечено и поддерживаемо. Если финансовая безопасность отдельного предприятия обеспечивается силами самого предприятия, его руководителем

исотрудниками, то в масштабе государства состояние защищенности и стабильности финансовой системы обеспечивается органами государственной власти. Иными словами, обеспечение финансовой безопасности — особая деятельность, осуществляемая органами государственной

имуниципальной власти посредством использования различных средств, методов и способов.

Обеспечение финансовой безопасности государства осуществимо посредством ряда правовых средств, с одной стороны, ограничивающих поведение индивидуальных или коллективных субъектов финансового права при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов, а с другой — направленных на предотвращение вредоносного воздействия на финансовую систему страны различного рода угроз, в том числе криминального характера. Важное значение в рассматриваемой сфере имеют процессуально-правовые средства.

Анализ публикаций относительно характера про- цессуально-правовых средств позволяет заключить, что помимо того, что они закреплены в нормах процессуального права и объективированы в различных правоприменительных актах, процессуально-правовые средства выполняют обеспечительную функцию. При этом важно отметить, что данная функция направлена на реализацию

290