Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

(бюджета субъекта Федерации, либо бюджета муниципального образования), направленных на реализацию целей и задач соответствующего субъекта в порядке, определенной действующим законодательством.

Существует также и иной подход в определении расходов бюджета — под которыми понимаются обязательства бюджета по несению расходов (расходные обязательства бюджета). Так, К. В. Колесникова определяет расходы бюджета как расходное обязательство бюджета — а именно, обязательство публично-территориального образования предоставить средства соответствующего бюджета1.

А.Г. Пауль определяет расходы бюджетов как денежные средства, подлежащие предоставлению из соответствующих бюджетов в соответствии с законами, иными нормативно-правовыми актами, договорами или соглашениями общественно-территориальных образований2.

А.В. Голубев определяет расходы бюджета как утвержденные законом (решением) о бюджете объемы прав

вденежном выражении на использование бюджетных средств3.

Расходы бюджета характеризуются рядом признаков,

присущих им, в числе которых:

публично-правовой характер — поскольку расходы бюджета предназначены для функционирования государства (либо муниципального образования), направляются

на цели и задачи, стоящие перед государством в целом;целевая направленность — как выражение принци-

па адресности и целевого характера бюджетных средств, выделение бюджетных средств конкретным получателям, сообразно предусмотренным бюджетов (законом о бюджете) целям;

1 Колесникова К. В. Расходные обязательства бюджетов // «Общество и право». — 2009. — № 1.

2 Пауль А. Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности правового регулирования // «Финансовое право». — 2005. — № 7.

3 Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. — 2012. — № 2. — С. 16—21.

211

непрерывность осуществления — поскольку реализация бюджета государства осуществляется неоднократно, и не эпизодически, а постоянно;

правовая форма расходов бюджета — так как расходование бюджетных средств осуществляется в форме урегулированного нормами общественного отношения (правоотношения)1.

Рассматривая расходы бюджета в рамках первого подхода, определяющего их как деятельность, следует уделить внимание принципам, в соответствии с которыми расходы бюджета реализуются:

принцип законности осуществления бюджетных расходов, предполагающий осуществление расходов на основании законодательства, регламентирующего порядок распоряжение бюджетом соответствующего уровня;

принцип единообразия, при осуществлении расходов бюджетов различных уровней;

принцип федерализма, подразумевающий разграничение полномочий и предметов ведения Федерации и субъектов;

принцип целевого направления средств;

принцип эффективности и оправданности бюджетных расходов2.

Поветкина Н. А. на основе анализа сущности расходов бюджета предлагает выделить следующие их признаки:

обусловленность публичными функциями государства (муниципальных образований);

обоснованность расходов бюджетов;

единственная форма расходов — закон о бюджете;

постоянство (периодичность) расходов;

эффективность расходов.

Автором под расходами бюджета в широком аспекте предлагается понимать обусловленные закрепленными

вспециальном нормативном правовом акте расходными

1 Пешкова Х. В. Бюджетное право России: учебник. — М.: — 2001. — С. 289.

2 См. подр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2008. — С. 278—279.

212

обязательствами денежные средства, выплачиваемые из бюджетов бюджетной системы РФ в определенном объеме и эффективно используемые уполномоченными органами на строго определенные цели в рамках финансирования задач и функций государства1.

Указанные принципы реализуются на практике в процессе установления правового регулирования бюджета в целом, и расходов в частности, а также в ходе исполнения самого бюджета, выражающегося в расходовании бюджетных средств на цели, определяемые классификацией расходов. Классификация расходов на сегодняшний день устанавливается ст. 21 БК РФ, и является, исходя из принципа единообразия, универсальной для бюджетов разных уровней.

Основными направлениями расходования средств, считаются следующие:

1)общегосударственные вопросы, охватывающие затраты на обеспечение деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти, Президента России, высших исполнительных органов власти субъектов Федерации, представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, муниципальных органов, а также судебной системы, финансовых, налоговых, таможенных органов, органов финансового надзора.

2)национальная оборона, включая помимо основных расходов, связанных с содержанием Вооруженных Сил России, затраты на мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие государства в обеспечении коллективной безопасности, прикладные научные исследования, иные вопросы национальной обороны;

3)национальная безопасность и правоохранительная деятельность — включает расходы, связанные с деятельностью органов внутренних дел и прокуратуры, органов юстиции, системы исполнения наказаний, органов пограничной службы. К этой же группе расходов относит-

1 Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. — М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016.// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

213

ся деятельность по организации гражданской обороны и предотвращению чрезвычайных ситуаций, миграционная политика и другое;

4)национальная экономика, включающая расходы на общеэкономические вопросы, топливно-энергетиче- ский комплекс, исследование и использование космического пространства, воспроизводство минерально-сы- рьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, водное и лесное хозяйство, транспорт, связь и сопутствующие им отрасли, другие вопросы в области национальной экономики;

5)жилищно-коммунальное хозяйство — включает расходы на жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство и др.;

6)охрана окружающей среды — аккумулирует расходы, связанные с осуществлением экологического контроля, сбором, удалением отходов и очисткой сточных вод, охраной объектов растительного и животного мира;

7)образование, предусматривает расходы на дошкольное образование, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, повышение квалификации, профессиональная переподготовка, высшее и послевузовское образование, молодежная политика;

8)культура;

9)здравоохранение, включая стационарную медицинскую помощь, медицинскую помощь в дневных стационарах, скорую медицинскую помощь, санаторно-оз- доровительное дело, заготовка, переработка и хранение донорских материалов, обеспечение санитарно-эпидемио- логического благополучия, прикладные научные исследования в сфере здравоохранения, и т.п.;

10) социальная политика — пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, охрана семьи и детства, иные вопросы социальной политики;

11) физическая культура и спорт;

12) средства массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга;

214

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований1.

Как видно, расходы бюджета отличает большое многообразие, что по мнению А. В. Ильина, предопределено стремлением законодателя максимально обеспечить реализацию субъективных публичных прав граждан и организаций2.

Таким образом расходы бюджета — это многоплановое понятие, которое можно рассматривать в разных аспектах, каждый из которых раскрывает их сущность. Так, БК РФ указывает на материальный аспект расходов бюджетов, поскольку определяет их именно через денежные средства.

При этом правовому режим расходов бюджетов сопутствует несколько ключевых понятий, о которых мы поговорим в следующем параграфе.

Озеров И. Х. предложил деление государственных расходов на обыкновенные и чрезвычайные. Под обыкновенными государственными расходами понимаются расходы, которые при правильном течении государственной жизни повторяются ежегодно или с определенной периодичностью, а потому могут быть предусмотрены заранее, а к чрезвычайным доходам относятся те, которые производятся вследствие определенных непредвиденных потребностей и являются неожиданными, например по случаю войны или стихийных бедствий3.

Аналогичную классификацию приводит и Поветкина Н. А., по ее мнению исходя в аспекте обеспечения финансовой устойчивости представляет интерес классификация расходов бюджета на обычные (обыкновенные) и чрезвычайные в зависимости от наличия или отсутствия кон-

1Вершило Т. А. Финансовое право. Учебник под ред.

И.А. Цинделиани // М., 2016 — С. 166—168.

2 Ильин А. В. Личность, права на услуги государства и расходы бюджета // Закон. — 2015. — № 11. — С. 142—147).

3 См. подр.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки: бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. — М.: ООО «ЮринфоР-Пресс», 2008. — С. 384.

215

фликтных, кризисных ситуаций, рисков, угроз. Однако автор отмечает, что это деление условное1.

Более развернутая классификация расходов бюджетов была предложена коллективом авторов под руководством Комягина Д. Л., который выделяет следующие восемь оснований:

1)функциональная классификация путем соотнесение их с публичными потребностями и функциями;

2)классификация бюджетных расходов по степени их необходимости, которая указывается как одна из важнейших;

3)оценка их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета;

4)классификация операций сектора государственного управления;

5)ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению);

6)территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет;

7)среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы — расходы, повторяющиеся ежегодно;

8)восьмым способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные2.

1 Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. — М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016.

2 См. подр.: Казна и бюджет / Р. Е. Артюхин, А. В. Богданова, Ю. В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д. Л. Комягин. М.: Наука, 2014. // Цит. по СПС «Консультант Плюс».

216

5.2. Соотношение основных понятий при регламентации расходов бюджетов

Ключевым при регламентации расходов является понятие бюджетного обязательства, которое в соответствии со ст. 6 БК РФ определяется как расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. При этом расходные обязательства в соответствии с БК РФ определены уже более точно с указанием соответствующих признаков, а именно это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-право- вому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Авторами многократно критикуются эти определения, поскольку из буквального их восприятия нельзя понять институциональную принадлежность общественных отношений, которые составляют сущность бюджетного обязательства. Например, Лукичев К. Е., Зембатов Г. Р. приходят к выводу, что определение, данное понятию «расходные обязательства», не в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к правовой норме, так как допускает установление правовых оснований возникновения обязанностей субъектов бюджетных отношений, не соотнесенных с нормами БК РФ, необоснованное отождествление разных по правовому содержанию понятий, использует неясные, не установленные ни доктриной, ни законодательством определения1.

Особенным также является то, что основанием для возникновения бюджетного обязательства выступают отношения, урегулированные нормами не бюджетного права.

1 Лукичев К.Е., Зембатов Г. Р. К вопросу о соотношении понятий, применяемых при регламентации расходов бюджета // Финансовое право. 2017. № 2. С. 19—22.

217

Основанием для такого подхода стала позиция Конституционного Суда России выраженная им в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П, а именно Суд отметил, что Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих рас-

ходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior

(последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы1.

Пауль А. Г. указывает, что именно понятие расходного обязательства способно обозначить в настоящее время соотношения бюджетного права и норм, регулирующих осуществление расходов бюджетов. Из понятия расходных обязательств видно, что они возникают на основе различных законов, иных нормативных правовых актов, договоров или соглашений (ст. 6 БК РФ)2.

На комплексность характера правового регулирования бюджетного обязательства указывают и авторы монографии под. ред. М. В. Карасевой. При этом предлагается следующая классификация бюджетных расходов: публич-

1Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004

№9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского».

2 Пауль А. Г. Соотношение предметов бюджетно-правового регулирования и правового регулирования государственных и муниципальных бюджетных расходов // Финансовое право. — 2016. — № 8. — С. 31—36.

218

ное расходное обязательство, которое возникает из нормативных актов различного уровня, а также межправительственных договоров и соглашений с международными организациями; частное расходное обязательство возникает в результате заключения частно-правовых договоров и соглашений (трудовых и т. д.) 1.

Ильин А. В. также приходит к выводу о необходимости включения правоотношения по фактическому использованию средств бюджета в содержание бюджетно-право- вого понятия «расходы бюджета». Автор обуславливает это тем, что это:

предоставляет возможность рассмотреть весь процесс участия публичного субъекта в экономической жизни целиком, от начала (процесс волеобразования публичного субъекта) до конца (непосредственное участие); без включения правоотношения по фактическому использованию средств бюджета в содержание бюджетно-правового понятия «расходы бюджета», данное понятие не охватывало бы значительную область правовых явлений, непосредственно связанных с предоставлением средств из бюджета;

позволяет при правовом анализе процесса осуществления расходования бюджетных средств учитывать специфику участия публично-правовых образований в экономической жизни посредством осуществления выплат из бюджета, которая проявляется в исчерпывающем установлении форм их деятельности и особой детальной регламентации самой этой деятельности по вступлению в правоотношения и исполнению принятых на себя обязанностей, не меняющейся от характера отношений, в которые вступают публично-правовые образования, и которая раскрывается в правовых нормах, прежде всего, бюджетного права, регулирующего внутреннюю сторону правовой организации функционирования имущественной сферы публично-правового образования;

1 Бюджетное и налоговое правовое регулирование: единство и дифференциация: монография/ коллектив авт. под ред. М. В. Карасевой. — М.: Кнорус, 2012. — С. 130—131.

219

отвечает логике научного познания закономерностей правового регулирования самой внутренней стороны финансовой деятельности публичного субъекта1.

Обязательные элементы расходного обязательства:

акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;

определение в этом акте публично-правового образования, к принадлежности которого относится расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

размер расходного обязательства (порядок его рас-

чета);

адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

содержание расходного обязательства.

Управление расходами бюджета осуществляется в ходе разработки и исполнения бюджета, путем последовательного определения целей и необходимого объема ресурсов для их достижения, распределения необходимых для реализации поставленных целей ресурсов, обеспечение выполнения конкретных задач максимально эффективным образом2.

В рамках каждого из указанных выше направлений расходования бюджетных средств собственно деятельность государства (либо иного публично-правового субъекта) реализуется посредством бюджетных ассигнований — то есть посредством установления (возникновения) субъективных прав участников бюджетного процесса на использование бюджетных средств, в рамках, определенных законом (решением) о бюджете предельных объемах3.

1 См. подр: Ильин А. В. Раходы бюджета в конституционном государстве: автореф. дисс. …д. ю. н. по специальности 12.00.04. — Санкт-Петербург, 2016. — С. 15—16.

2Вершило Т. А. Финансовое право. Учебник под ред.

И.А. Цинделиани // М. — 2016 — С. 170.

3 Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. — 2012. — № 2. — С. 16—21.

220