Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров
.pdfПри установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены НК РФ. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются только Налоговым кодексом России.
Возможность определять обязательные элементы налога в соответствующих законах субъектов Российской Федерации и актах представительных органов муниципальных образований проистекает из статей 71 (пункт «з»), 73 и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (См.: ст. 71 пункт «3» Конституции России).
Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл. При этом право субъектов Российской Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Российской Федерации связаны этими общими принципами, установление которых находится в совместном ведении.
Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достиже-
191
ния равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей1.
Наука выработала следующие основания классифика-
ции налогов:
1) по субъектам плательщиков:
налоги с организаций — обязательные платежи, взимаемые только с налогоплательщиков — организаций (на-
лог на имущество организаций, налог на прибыль);налоги с физических лиц — обязательные платежи,
взимаемые с налогоплательщиков — физических лиц (налог на доходы физических лиц, налог на имущество физи-
ческих лиц);
общие налоги для физических лиц и организаций —
обязательные платежи, уплачиваемые всеми категориями налогоплательщиков независимо от их вида (например, земельный налог, транспортный налог);
2) Одним из самых сложных оснований разделения налогов, является их деление на прямые и косвенные. Слож-
ность разделения в данном случае, выражается в сложности определения основания для такого деления, некоторыми учеными предлагается это основание именовать «по способу изъятия», другие — предлагают именовать это основание «по совпадению юридического и фактического плательщика», кроме того подобные налоги некоторыми именуются также подоходно — поимущественными (прямые) и налогами на потребление (косвенные):
1 См. подр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс».
192
прямые налоги — взимаются в процессе приобретения материальных благ, определяются размером объекта
обложения и уплачиваются производителем или собственником Прямые налоги могут подразделяться на личност-
ные налоги, уплачиваемые налогоплательщиком за счет и в зависимости от полученного дохода (прибыли) и учи-
тывающие финансовую состоятельность плательщика — НДФЛ, налог на прибыль организации; и реальные нало-
ги, уплачиваемые с имущества, в основе которых лежит не реальный, а предполагаемый средний доход, получение
которого только ожидается, — налог на вмененный доход;косвенные налоги — взимаются в процессе расхо-
дования материальных благ, определяются размером потребления, включаются в виде надбавки к цене товара и уплачиваются потребителем (акцизы, налог на добавленную стоимость и др.). Важнейшим критерием для разграничения прямых и косвенных налогов выступает лицо, которое является налогоплательщиком и того лица, которое непосредственно несет бремя налогообложения. При прямом налогообложении плательщик налога и лицо, несущее бремя, совпадают, а при косвенном — нет.
Однако на практике применения этих разграничений вызывает сложности, например налог с продаж Конституционным судом Канады определен как прямой1.
1 К такому выводу пришел Верховный Суд Канады (Reference re Quebec Sales Tax, [1994] 2 S.C. R. 715), с решением можно ознакомиться по этой ссылке: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/ scc-csc/en/item/1158/index.do), а Конституционным Судом России как косвенный (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2001 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также положений Закона Чувашской Республики «О налоге с продаж», Закона Кировской области «О налоге с продаж» и Закона Челябинской области «О налоге с продаж» в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью «Русская тройка» и ряда граждан».
193
3) по характеру использования налоги бывают:
общие налоги — расходуются на цели, определенные
вбюджете. К данному виду налогов относится большин-
ство современных налогов;целевые налоги — используются на строго опреде-
ленные цели, например, транспортный налог. 4) по способу обложения:
кадастровые — представляют собой реестр, содержащий перечень типичных объектов (земля, имущество, доход), которые классифицируются по внешним признакам — размер участка (земельный налог), объем двигате-
ля (транспортный налог);декларационные — налоги, на которые подается
официальное заявление налогоплательщика о получен-
ных доходах за определенный период времени; 5) в зависимости от периодичности взимания:
разовые — уплачиваются один раз в течение определенного периода при совершении конкретных действий
(сборы и пошлины);регулярные — систематические (текущие) (налог на
доходы физических лиц, налог на имущество организаций
идр.).
6)по объекту налогообложения:
имущественные — налог на имущество организаций;
на доходы — налог на доходы физических лиц;
на определенные виды деятельности — при опреде-
лении этих налогов учитывается осуществление определенных видов деятельности, а не размер полученных доходов, например, некоторые виды акциза.
Крохина Ю. А. указывает на то, что принципиальным новшеством бюджетного законодательства является закрепление за бюджетами субъектов и местными бюджетами доходных источников на постоянной основе, причем это касается не только региональных и местных налогов, но и части федеральных1.
1 См. подр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2008. — С. 243.
194
Таким образом сточки зрения налоговых доходов бюджета некоторые федеральные налоги могут выступать и налоговыми доходами бюджетов субъекта и муниципальных образований. Например, согласно п. 2 ст. 56 БК РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от налога на доходы физических лиц — по нормативу 85 процентов.
Однако, некоторыми авторами высказывается озабоченность, в связи с тем, что перераспределение федеральных доходов не является постоянным. Например, Васильева Н. В. отмечает, что установление только запрета определять такие нормативы законами на ограниченный срок действия не привело к долгосрочности их закрепления. Бюджетная практика показывает, что до сих пор нормативы отчислений как от федеральных, так и региональных доходов пересматриваются ежегодно. Ежегодно вносятся изменения в соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ. По мнению автора необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, направленные на закрепление понятия регулирующих доходов, а также установление временных ограничений по изменению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Такой срок не может быть меньше срока, на который планируется бюджет (трехлетнего периода). Это позволит более эффективно использовать данный метод распределения доходов1.
4.2.2. Неналоговые доходы: определение, классификация, проблемы и решения при их установлении и взимании
Ранее нами уже указывалось, что к неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества
1 См. подр.: Васильева Н. В. Распределение доходов между различными уровнями публичной власти // Lex russica. 2014. № 12. С. 1411—1419.
195
бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-право- вой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.
Для начала рассмотрим основные проблемы, связанные с государственным и муниципальным имуществом.
В соответствии со ст. 42 БК РФ к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся:
доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также иму-
196
щества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;
средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;
средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в органи- зационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;
плата за пользование бюджетными кредитами;
доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых единым институтом развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом
197
от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
Можно предположить, что основной проблемой в этой связи выступает низкая эффективность использования этого имущества. Например, Бакирова И. М. сетует на то, что в настоящее время такой метод по формированию бюджетов как управление доходами от собственности развит крайне слабо. Поступления по данному доходу очень низкие, так автор приводит статистику по Республике Башкортостан, в соответствии с которой данная составляющая бюджетных доходов на протяжении последних трех лет не достигает 5 % совокупных доходов1.
Указывают на снижение неналоговых доходов в том числе от управления доходами от собственности и Вершинин Ю. Б., Вершинина Е. Л.2
Однако, Комягин Д. Л. отмечает, что «…доходы, связанные с использованием публичного имущества, несмотря на общепринятое мнение об их незначительности, составляют более половины всех доходов только федерального бюджета.
В то же время, согласно официальным отчетам, общая стоимость публичного имущества (казны) Российской Федерации, которое служит источником указанных доходов, сегодня только в два раза превышает ежегодно извлекаемый из нее доход. Более того, стоимость казны по оценкам двухлетней давности была даже меньше стоимости извлекаемых из нее доходов.
Объяснить данный парадокс позволяют два обстоятельства. Во-первых, имущество, составляющее казну, в
1 См. подр: Бакирова И. М. К вопросу об управлении доходами от использования государственного и муниципального имущества //Вестник Башкирского государственного аграрного университета. — 2007. — № 9. — С. 43—45.
2 Вершинин Ю. Б., Вершинина Е. Л. О прогнозировании доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности города Ульяновска// Научный диалог: Экономика и менеджмент Сборник научных трудов по материалам X международной научной конференции. — 2017. — С. 15—16.
198
значительной части является нераспределенным и незакрепленным, а значит — не учтенным в регистрах государственных органов власти. Во-вторых, такое имущество и не может быть учтено окончательно, так как по своей природе является неограниченным в объеме»1.
Некоторыми авторами отмечается необходимость управления региональным имуществом как условие развитие региона при этом для повышения эффективности такого управления предлагается:
–развитие нормативно-правовой базы в области имущественных отношений;
–повышение бюджетной эффективности объектов разных форм собственности, расположенных в регионе;
–повышение социальной эффективности объектов региональной собственности;
–увеличение инвестиций в обновление производственного потенциала региона;
–обеспечение подъема производства и роста валового регионального продукта путем более полного и эффективного использования имущественного комплекса производственных объектов на территории региона и др.2
При этом необходимо учитывать, что порядок использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также размер и порядок оплаты регулируется нормативными правовыми актами совершенно разных отраслей права, что зачастую может приводить к разным целям и принципам такого регулирования.
Важно в этой связи также ответить на вопрос о соотношении казны и бюджета, и тут можно согласиться с Шарандиной Н.Л., которая указывает, что при использовании имущества доходы поступают в бюджет, т. е. происходит систематическое поступление денежных средств от
1 См. подр.: Комягин Д. Л. Государственная казна как национальное достояние: понятие, учет и контроль (правовой аспект) // Реформы и право. — 2016. — № 1. — С. 20—26.
2 См. подр.: Коротаева Е. А. Региональная собственность как условие развитие региона // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. — 2015. — № 2—1. — С. 79—82.
199
одной части казны (имущества) в другую (бюджет); в случае приватизации имущество как часть казны однократно конвертируется в денежные средства1.
Таким образом, доходы от имущества относятся к собственным доходам бюджетов, их можно классифицировать по разным основаниям, например, по социально экономическому признаку, при этом их эффективность зависит от соответствующего правового регулирования и контроля, а также методов использования.
В связи с этим можно согласиться с Васильевой Н. В., пришедшей к выводу, что концепция публичного предназначения государственного (муниципального) имущества не должна сводиться только к сокращению такого имущества, поскольку это может привести к финансовым потерям (уменьшению бюджетных доходов или к дополнительным расходам бюджетов). Автор отмечает необходимость законодательного закрепления принципа эффективности управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, который следует рассматривать, в том числе, с точки зрения результативности выполнения государственных (муниципальных) функций, приоритета публичных интересов и сохранения целевого назначения государственного (муниципального) имущества, что позволит увеличить доходную часть бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения доходов от использования этого имущества при сохранении его целевого публичного предназначения2.
Штрафы как неналоговые доходы бюджета необходимо разграничивать со штрафами, которые связаны с нарушением законодательства о налогах и сборах, так как
1 См. подр.: Шарандина Н. Л. Доходы от использования и продажи федерального имущества в системе неналоговых платежей в федеральный бюджет /Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации: монография под. ред. Цинделиани. — М.: Проспект, 2018. — С. 271.
2 См. подр.: Васильева Н. В.: автореф. дисс. …д.ю. н. по спец. 12.00.04. — Москва 2017. — С. 14.
200