Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

натолкнулось на кажущуюся непреодолимой преграду соотношения процесса и процедуры, которая не позволяет расширять и сущностно определять данные процедуры и производства в рамках процессуальной составляющей финансового права.

Юридический процесс определяется нормативно установленной формой упорядочивания юридической деятельности, направленной на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъекта права в теории государства и права А. В. Малько1. Автором при этом выделяется гражданский, уголовный, административный и конституционный процесс.

Лукьянова Е. Г. в своей работе приводит 5 концепций понимания юридического процесса2. Исходя из данных теорий можно определить возможность существования в финансовом праве процессуальных и (или) процедурных норм, а также их значении и определении.

Как отмечает автор, согласно первой концепции, выделяется традиционное (узкое) понимание процессуального права как части теории судебного права, что не позволяет говорить о существовании процессуальных норм в иных отраслях права, так как эти нормы связаны только с осуществлением правосудия.

Остальные четыре концепции, позволяют воспринимать юридический процесс не только в связи с осуществлением правосудия. Традиционное понимание процессуального права расширяется выводами о наличии своих процессуальных норм в государственном, финансовом, земельном, колхозном, трудовом, пенсионном праве. Сущность «широкой» концепции юридического процесса заключается в том, что функции процессуального права не ограничиваются только регламентацией принуждения и разрешения гражданско-правовых споров, что, помимо уголовного и гражданского процессов, в системе матери-

1 Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: учебно-методическое пособие . — 4-е изд. Перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2005. — С. 171.

2 Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М.: Норма, 2003. — С. 41.

81

альных отраслей права имеются многочисленные процессуальные нормы и институты, на основе которых осуществляется деятельность по применению материально-право- вых норм любых отраслей1.

Однако эти четыре концепции отличаются друг от друга, и порой эти отличия имеют принципиальное значение. Максимально широкое восприятие «процесса» подверглось серьезной критике, в связи с чем в рамках теории государства и права, а также отдельных отраслей (например, административного) стали развиваться дополнительные концепции правовой процедуры. В связи с этим Лукьянова Е. Г. указывает, что необходимо сохранить исторически сложившееся понятие процесса, а процесс в «широком» его понимании именовать правовой процедурой, исследование которой является достаточно перспективной задачей теории права2.

Работой Лукьяновой Е. Г. исследование проблем процесса не закончилось.

В2004 году Борисовой Л. Н. была разработана «Общая теория процессуальных норм права», которой были затронуты и проблемы современного понимания процессуальных норм права, разграничений между категориями «процесс» и «процедура», а также сделан вывод, о необходимости увеличения процедурных и процессуальных норм в нормативных актах3.

В2013 году Бабенко Н. А. предложил свое видение соотношение процессуальных и материальных норм права. Так автор указывает на то, что: «…логическую структуру нормы права следует представлять в качестве системы, имеющей материальную и процессуальную составляющие. Возникает сложное нормативное явление, состоящее из материальной и процессуальной подсистем, определенным образом связанных и взаимодействующих. Если

1 Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. — М.: Норма, 2003. — С. 32.

2 Там же. С. 40.

3 Борисова Л. Н. Общая теория процессуальных норм права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2004. — С. 7.

82

представить такое нормативное образование в качестве «макронормы», то в диспозиции, наряду с материальной подсистемой, детально определяющей права и обязанности субъектов, будет находиться процессуальная регламентация правил поведения. Для того, чтобы вдохнуть в это правило жизнь, необходим процессуальный элемент»1.

Параллельно с этим развивается теория правовой процедуры.

В 1991 году вышли две емкие работы Протасова В. Н. «Юридическая процедура» и «Основы общеправовой процессуальной теории». Данные работы позволили говорить о необходимости разработки соответствующих механизмов для реализации материальных норм права2. Значимость данных работ отмечена, всеми авторами, которые исследовали вопросы соотношения материальных, процессуальных и процедурных норм.

В 1999 году Яковенко О. В. предложила свое видение правовой процедуры. Согласно выводам автора, понятие юридического процесса шире, так как он реализуется через конкретные правовые процедуры. Юридическая природа правовой процедуры заключается в том, что она присуща юридическим нормам — правилам поведения характеризующимся предоставительно-обязывающим характером, трёхэлементной структурой, а её социальное назначение состоит в особом порядке осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношениях, охраняемой от нарушений правовым санкциями3.

При этом некоторые авторы не согласны и с тем, что судопроизводство как вид юридического процесса выпол-

1 Бабенко Н. А. Соотношение материальных и процессуальных норм в системе российского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2013. — С. 18—19.

2 Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. — М.: Юрид. лит., 1991.; Протасов В. Н. Основы общепра-

вовой процессуальной теории. — М.: Юрист, 1991.

3 Яковенко О. В. Правовая процедура: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999. — С. 7—8.

83

няет только одну или две функции, напротив для достижения поставленных целей необходимо выполнение трёх основополагающих функции, а именно регулятивной, контрольной и охранительной1.

Выявить различия между данными понятиями не позволяет и лексическое сравнение, так как оба эти понятия ассоциируются с движением, деятельностью, которая совершается в определенном порядке2.

Таким образом, нельзя и в настоящее время однозначно ответить на вопрос о том, как соотносятся между собой относительно похожие понятия «процесс» и «процедура», а значит и решить, какие нормы содержатся в финансовом праве в большом количестве — процессуальные или процедурные.

Дополнительно проблема усугубляется и тем, что в некоторых нормах финансового права уже используется понятие «процесса», который не относится к традиционному пониманию процесса, как способа разрешения споров или реализации охранительного правоотношения.

Например, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно согласиться с Паулем А. Г. отмечающим, что наличествуют как отраслевые, так и общетеоретические подтверждения того, что процессуальные отношения су-

1 Серков П. П. Полифункциональность правосудия: реальность или интерпретации правовой действительности? // Журнал российского права. 2016. — № 12. — С. 162—174.

2 См. подр.: Копина А. А. К вопросу о соотношении понятий «налоговый процесс» и «налоговая процедура» // Финансовое право. — 2005. — № 10. — С. 14 — 17.

84

ществуют в том случае, если имеет место применение права, осуществляемое специальным субъектом1.

Если следовать теории права, то применение права является одной из форм реализации права. В учебнике под редакцией А. С. Пиголкина дается следующее определение реализации правовых норм: это такое поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей2.

А. В. Малехин понимает под реализацией норм права воплощение их предписаний в реальное поведение субъектов права, при этом выделяя две ее стороны: во-первых, это следование праву со стороны государства, его органов и должностных лиц; во-вторых, осуществление права в поступках граждан, должностных лиц, органов государства. Исходной формой реализации права государством является правотворчество3.

В учебнике по теории государства и права под редакцией Н. И. Матузова и А. В. Малько под реализацией права понимается процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений4.

Названными авторами в основном выделяются четыре основные формы реализации права: это соблюдение, исполнение, использование, применение При этом применение права является особой формой его реализации,

1 Пауль А. Г. Проблемы современного понимания бюджетного процесса // Финансовое право, 2013. — № 11. — С. 13—16.

2 См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2003 [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

3 См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

4 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юристъ, 2004. [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

85

связанной с властными действиями юрисдикционных органов и их должностных лиц.

Не углубляясь в определение юридического процесса, можно отметить, что это собирательное понятие, в которое вкладываются основные его признаки, а именно нормативность, властность, использование для разрешения конкретных юридических дел и т. д. При этом Н. И. Матузов и А. В. Малько выделяют характерные особенности применения права, заключающиеся в следующем:

1)это властно-императивная форма реализации права;

2)осуществляется компетентными, уполномоченными на то органами и должностными лицами;

3)носит процессуально-процедурный характер;

4)состоит из ряда последовательных стадий, т. е. отличается стадийностью;

5)имеет под собой соответствующие юридические основания;

6)связано с вынесением правоприменительных актов;

7)является разовым и индивидуально-определенным действием, касающимся персонифицированных субъектов;

8)направлено на урегулирование конкретных ситуа-

ций1.

А. В. Мелехин отмечает, что применение права необ-

ходимо в тех случаях, когда:

закон должен действовать с учетом тех или иных конкретных обстоятельств, требующих установления и контроля (например, при назначении пенсии, выдаче па-

спорта);есть спор о праве, правах и обязанностях;

не исполняются обязанности, имеются препятствия

восуществлении права и при иных правонарушениях, в особенности уголовно наказуемого деяния2.

1 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юристъ, 2004. [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

2 См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

86

А авторский коллектив под редакцией А. С. Пиголкина отмечает, что применение права возникает в тех случаях, когда правоотношение может быть создано (изменено или прекращено) на основе властного распоряжения компетентного органа. Активной стороной, инициатором возникновения правоотношения является сам властный орган, его воля играет определяющую роль (например, решение пенсионного органа о назначении пенсии, приказ руководителя учреждения о принятии работника на работу, приговор суда и т.д.). Применение права подразделяется на такие формы, как оперативно-исполнительная и правоохранительная. Под оперативно-исполнительной деятельностью подразумевается организация выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов (прием на работу, регистрация брака, решение о строительстве объекта промышленности и т.д.). При этом применяется диспозиция норм права, имеющая не запрещающее, а положительное содержание. Это творческая, организующая работа по осуществлению выраженной в праве политики господствующих в обществе социальных сил. Современное цивилизованное государство ставит перед собой главным образом творческие, созидательные задачи по обеспечению развития экономики и других сфер жизни общества. Поэтому эта форма применения права является для него основной, профилирующей. Посредством ее объединяется и направляется деятельность министерств и ведомств, предприятий и учреждений, подбираются кадры, конкретизируются плановые задания, обеспечиваются права личности и т. д.1

По мнению большинства ученых, любая процедура представляет собой систему, которая:

ориентирована на достижение конкретного социального результата;

состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, ступеней деятельности;

1 См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. [электр. ресурс. цит. по СПС «Консультант Плюс»].

87

создает модель развития, движения какого-либо явления, закрепляемую на нормативном уровне;

иерархически построена;

находится в динамике, развитии;

выступает средством реализации главного для нее общественного отношения1.

Кроме общих признаков, для нее характерны и определенные специфические черты, к которым относят следующие:

наличие детально развернутой регламентации юридическими нормами;

документальный характер: промежуточные и окончательные итоги процессуальной деятельности, отражающиеся в официальных документах, и, как правило, воля властного субъекта оформляется правовым актом;

запрограммированность на достижение определенного юридического результата, решение индивидуальноконкретного дела;

оформление реализации прав и обязанностей субъектов юридической деятельности2.

за незначительными исключениями, нормативный режим правовых процедур предполагает их охрану от нарушений правовыми санкциями, представляющими собой вид и меру юридической ответственности3.

Все вышесказанное может быть в полной мере быть применено к финансовому праву. Например, можно согласиться с Селюковым А. Д., который указывает, что «по своему содержанию финансовая деятельность государства представляет собой совокупность действий и мер воздействия со стороны государства на механизм образования и распределения внутреннего валового продукта, на поря-

1 См.: Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юрид. лит., 1991. — С. 29—30.

2 См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права, 2000. — № 9. — С. 13—14.

3 См.: Байтин М. И., Яковенко О. В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права, 2000. — № 8. — С. 97.

88

док осуществления денежных и связанных с ними иных контрольно-организационных отношений, направленных на достижение целей государства и общества. Таким образом, государство как властный субъект различными формами и методами воздействует на систему денежных отношений и субъектов финансовых отношений, охватывая при этом всю финансовую сферу»1.

Реализация этого воздействия должна происходить в соответствии со строгой процессуальной регламентацией, которая будет обеспечивать законность в этой сфере, что не исключает и выделения отдельных процедур в рамках финансовой деятельности государства. В связи с этим обоснованной представляется позиция тех авторов, которые применительно к финансовому праву смешивают эти понятия, указывая на наличие как процессуальных норм

иправоотношений в финансовом праве, так и обозначающих отдельные процедуры в финансовой деятельности государства. Термин процедуры имеет нейтральное значение, однако не передает масштабности, динамичности

идлительности всего происходящего, что происходит при использовании термина процесс.

Такой подход основан на наблюдении за тем, что нет единообразия использования этих терминов и в отсутствии дискуссии о первичности того или иного понятия, при этом процесс используется в единственном числе и для определения некой завершенности и последовательности действий в комплексе, которые направлены на выпол-

нение поставленной цели в общем, при этом целью может выступать как принятие акта2.

1 Селюков А. Д. Диалектика частных и публичных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства // Финансовое право, 2015. — № 11. — С. 10—14.

2Кузнеченкова В. Е. Налоговый правотворческий процесс

всистеме правовых категорий // Финансовое право. — 2016. — № 6. — С. 36—40), так и разрешение спора (Винницкий Д. В. Про-

блемы правовой регламентации процедурных (и процессуальных) отношений в российском налоговом праве // Налоги и налогообложение. — 2005. — № 1. — С. 13—14.

89

Вто время как термин «процедуры» употребляется во множественном числе и используется для обозначения коротких действий, содержащих в себе дополнительные стадии, при этом его использование не исчерпывается только обозначением правоприменительной деятельности до разрешения спора, напротив, данный термин широко применяется и для обозначения особенностей рассмотрения тех или иных споров1.

Необходимо также не забывать о наличии еще одного понятия «производство», которое схоже с понятием процесса и процедуры.

Втеории права нет единого мнения о том, что является производством: ряд ученых под процессуальным производством понимают регламентированный законом процесс (А. М. Гнетов, Ю. М. Козлов, О. М. Якуба), вторые — особую процессуальную форму (Е. Н. Марков), следующие — определенную процессуальную деятельность специально уполномоченных на то органов государства и должностных лиц (П. Д. Сахаров), четвертые — порядок определенной процессуальной деятельности (Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот) и т. д.2

Думается, что наиболее полным будет определение понятия процессуального производства, которое разработано

1 Например: Первухина С. И. Зарубежный опыт дифференциации процедур досудебного урегулирования налоговых споров // Арбитражный и гражданский процесс. — 2017. — № 8. — С. 27—33.; Тихонова А. В. Развитие взаимосогласительных про-

цедур в налоговых отношениях с учетом зарубежного опыта // Налоги. — 2016. — № 4. — С. 41—44.; Янкевич С. В. Правовое

регулирование процедур обжалования решений Королевской на-

логовой и таможенной службы Великобритании // Реформы и право. — 2014. — № 3. — С. 64—72.; Голованов Г. Р. Совершен-

ствование процедур урегулирования налоговых споров // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2014. — № 3. — С. 25—31; Самсин И. Л. Правовое регулирование процедуры разрешения налоговых споров // Lex russica. — 2014. — № 3. — С. 377— 380; Юзвак М. В. Практика рассмотрения процедурных споров // Финансовое право. — 2010. — № 2. — С. 35—39. и др.

2 См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дис. ... доктора юрид. наук. Екатеринбург, 2000. — С. 38.

90