Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

подразделение данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию. По мнению одних ученых существуют следующие самостоятельные правовые институты финансового права: государственный кредит; лотерея; институт ценных бумаг; страховое право; финансы предприятий и учреждений всех форм собственности и т. д.1

Не исключает выделение институциональных принципов права относящихся к определенному правовому институту в отрасли права и Д. В. Тютин2.

Анализ научных работ позволяет заключить, что разные авторы приводят разные перечни принципов права или других правовых явлений, т. к. каждый автор стремится внести свой вклад в разработку системы принципов. В этой связи стоит согласиться с мнением А. Ф. Черданцева, который отметил, что выделение в праве тех или иных норм либо руководящих идей, конкретизированных в детальных нормах в качестве принципов, в определенной мере имеет оценочный характер3.

Именно поэтому в принципах финансового права должны отражаться и конкретизироваться правовые принципы общего характера, на основе которых действуют принципы его подотраслей и институтов с соответствующей конкретизацией, однако в случае значительного «разветвления» и отделения от родового (первоначального) принципа возникает опасность утраты их сущности как принципов права4.

По мнению Н. А. Поветкиной в современной науке наблюдается тенденция снижения роли принципов как базо-

1 Финансовое право: учебник для бакалавров / Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. — М.: Проспект, 2016. — 656 с.

2 Тютин Д. В. Налоговое право: курс лекций // СПС КонсультантПлюс. — 2017.

3 Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. — М., — 2012. — С. 136.

4Химичева Н. И. Принципы российского финансового права

//Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. — М., — 2012.

51

вых основ формирования, функционирования и развития права. Свободная интерпретация и квалификация какоголибо общего положения в качестве принципа приводит к утрате такого признака принципа, как его фундаментальность, размытию границ применения принципов и нивелированию их роли в праве как в целом1.

Учитывая все вышеотмеченные явления и практику построения иерархии в системе принципов финансового права, которые могут в современных условиях привести к соответствующим изменениям, представляется, что принципы финансового права следует рассматривать как: 1) общеправовые (общие) принципы права, 2) межотраслевые принципы права, 3) отраслевые принципы финансового права, 4) подотраслевые и институциональные принципы финансового права.

Отраслевые принципы права отражают специфические черты предмета и метода правового регулирования, характерные для данной отрасли. Свои собственные принципы, не встречающиеся в других отраслях права, есть и у финансового права. Представителями современной науки финансового права сегодня в качестве отраслевых принципов финансового права выделяются принципы: приоритета в области финансовой деятельности государственных и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами государственной власти; федерализма, законности, плановости, единства и целостности системы финансовых органов, централизации и децентрализации, взаимодействия и согласования финансового контроля и управления, эффективности деятельности финансовых органов, обеспечения сбалансированности публичных и частных интересов2. Также в научной литературе встречаются принципы планового характера

1 Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. — М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. — 344 с.

2Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е. Ю. Грачева,

Г.П. Толстопятенко. 2-е изд. — М., 2007. — С. 25—27; Петрова

Г.В. Финансовое право: Учебник. — М., 2006. — С. 17—20.

52

финансовых актов, фискальная нацеленность правового регулирования. Еще один принцип, характерный для финансового права, состоит в том, что финансовый контроль за участниками и объектами финансовых правоотношений, за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины представляет собой обязательное условие реализации финансового права1.

Другие ученые выделяют принцип приоритета публичных задач в финансово-правовом регулировании, принцип федерализма, принцип социальной направленности финансово-правового регулирования, принцип единства финансовой политики и денежной системы, принцип самостоятельности органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов, принцип распределения функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной и исполнительной властей, принцип гласности, принцип законности, принцип плановости, принцип эффективности2.

Некоторые авторы выделяют характерный для финансового права «набор» принципов, образующих методологическую, направляющую часть отрасли: законность; плановость; гласность; финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в области финансовой деятельности3.

Наиболее полный перечень общеотраслевых принципов финансового права был приведен Н. И. Химичевой. К ним были отнесены: приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;

1 Козырин А. Н. Понятие, сущность, функции и принципы финансового права // Публично-правовые исследования: электрон. журн. — 2016. — № 4. — С. 83 — 106.

2Щеблетов А. А. Реализация принципов финансового права

взаконодательстве об инвестиционной деятельности // Ленинградский юридический журнал. — 2016. — № 2. — С. 208 — 213.

3 Финансовое право: учебник для бакалавров / Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. — М.: Проспект, 2016. — 656 с.

53

социальная направленность финансово-правового регулирования; единство финансовой политики и денежной системы; федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей; гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; принципы плановости и законности в финансовой деятельности; участие граждан РФ, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле1.

В целом можно отметить, что большинство современных авторов едины во мнении, что к отраслевым принципам финансового права относятся законность, федерализм, плановость. Некоторые из них выделяют еще и принцип гласности. В остальном трактовки состава основных принципов финансового права в учебной и научной литературе существенно различаются. В этой связи, не трудно предположить, что абсолютная множественность принципов финансового права затрудняет формирование единых подходов к их пониманию, разработке и реализации.

Кроме того, в научных исследованиях также можно встретить мнение, что отнесение к отраслевым принципам на основе отраслевого законодательства по сути общеправовых принципов (например, законности, равенства граждан перед законом) не вполне обосновано2. Такой точки зрения придерживаются и отдельные представители финансово-правовой науки. Например, Л. К. Вороно-

1 Химичева Н. И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. — 2009. — № 2.

2 Князев С. Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. — 2003. — № 10. — С. 42.

54

ва считает, что некоторые принципы финансового права (например, законность, плановость) можно отнести к принципам, характерным для всех видов деятельности государства и органов местного самоуправления1. Таким образом, сегодня нуждается в уточнении и выделяемый в научной среде состав отраслевых принципов финансового права, поскольку многие из них, по сути, являются общеправовыми принципами, действующими с определенной спецификой в данной отрасли права.

Поскольку принципы финансового права представляют собой один из элементов юридического режима регулирования общественных отношений в финансовой сфере2, представляется, что такие принципы как законность, принцип федерализма, принцип гласности следует отнести к общим принципам финансового права.

2.2. Особенности реализации принципов бюджетного права

Бюджетное право — это подотрасль финансового права, «научное признание которой определено существованием бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ) и его сердцевины — Бюджетного кодекса РФ»3.

На сегодняшний день в науке бюджетного права отсутствует единый взгляд на понятие и систему принципов бюджетного права. Последние рассматриваются в одних трудах как обязательные и закрепленные в законодательстве правила функционирования бюджетной системы4,

1 Воронова Л. К. Общие принципы финансового права и его институтов // Принципы финансового права: материалы междунар. науч.-практ. конф. — Харьков, 2012. — С. 49.

2 Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник для вузов. — М., 2004. — С. 55.

3Карасева М. В. Бюджетное право: учебное пособие //

М.В. Карасева. — М., 2010. — С. 320.

4 Шуляк П.Н., Белотелова Н. П. Финансы. 3-е изд., испр. и доп. — М.: Дашков и К, 2002. — С. 140—141.

55

в других — как правила составления и исполнения бюджета1.

Не оспаривая приведенные позиции, отметим, что принципы бюджетного права, прежде всего, являются руководящими началами бюджетной деятельности государства, создают правовую основу бюджетно-правового регулирования, объясняют устройство бюджетной системы страны, организацию бюджетного процесса.

В общем виде принципы бюджетного права нашли свое закрепление в главе пятой Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), которая именуется «Принципы бюджетной системы Российской Федерации». Однако, по мнению Д. Л. Комягина, в упомянутой главе БК РФ содержатся не только принципы построения бюджетной системы, но и принципы организации бюджетного процесса, а также принципы установления доходов и расходов бюджета2. Данные группы выделяются и в работах других ученых3.

1 Мюллер Р., Райтер Х. Государственное финансовое хозяйство в Германии. Учебные тексты для поддержки сотрудничества государственных администраций: Сборник 3. М.: Трансформ, 1996. С. 34) или формирования бюджета государства (Подъяблонская Л. М. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. — С. 174.

2 Комягин Д. Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 19—31.

3Покачалова Е. В. Финансовое право: Учебник / Под ред.

Н.И. Химичевой. — М.: Норма: Инфра-М, 2012. — С. 241—245; Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. — М.: Юристъ, 2005. — С. 224—225; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. — М.: Норма, 2001. — С. 38—39; Бюджетное право: Учебник / Под ред. Ю. А. Крохиной. — М.: Юрайт, 2011. — С. 361; См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред.

Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009; Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. — С. 28—30; Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. — 2008. — № 10. — С. 172—179; Пешкова Х. В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право. — 2006. — № 11. — С. 33—40.

56

Таким образом, закрепив принципы бюджетной системы в БК РФ, законодатель, однако, не установил прямых указаний относительно иных видов принципов, поэтому в теории бюджетного права существуют различные точки зрения ученых на количество принципов бюджетного процесса и их содержание.

Как мы можем заметить, принципы бюджетного права классифицируются учеными по сфере действия, что позволяет акцентировать внимание как на подотраслевой принадлежности принципов бюджетного права, так и на системе бюджетного права. Представляется, что имеющая место в современных условиях систематизация бюджетного законодательства, выражающаяся в наличии Бюджетного кодекса РФ, уже позволяет ставить вопрос о системе бюджетного права1.

Анализ бюджетного законодательства, и прежде всего Бюджетного кодекса РФ, позволяет выделить следующие бюджетно-правовые институты: бюджетного законодательства; бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований; бюджетной системы и ее принципов; доходов бюджета; межбюджетных отношений; расходов бюджета; бюджетного процесса; бюджетного контроля; бюджетноправовой ответственности.

Н. И. Химичевой в свое время также было предложено выделить блоки норм бюджетного права: 1) бюджетное устройство; 2) структура доходов и расходов; 3) компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; 4) бюджетный процесс2.

Подразделяя бюджетное право на Общую и Особенную части, по мнению О. О. Журавлевой, Общие части различных отраслей и подотраслей имеют определенное структурное сходство и в каждой из них можно выделить такие правовые институты как институт понятий и терминов,

1 Бюджетное право: учебное пособие / под ред. М. В. Карасевой. — М.: Эксмо, 2010. — 320 с.

2 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 420.

57

принципы регулирования, источники, субъекты, правоотношение, ответственность, а особенная часть охватывает более специфические правовые институты1.

В этой связи, закономерно, рассматривать принципы бюджетного права как совокупность принципов его институтов.

Данная точка зрения на систему принципов бюджетного права не является устоявшейся. В этой связи ввиду отсутствия единой классификации принципов бюджетного права можно встретить следующую классификацию принципов: 1) по способу закрепления — закрепленные в праве и не закрепленные в праве; 2) по источнику нормативного закрепления — установленные Конституцией РФ; установленные бюджетным законодательством РФ; 3) по сфере действия — принципы бюджетной системы, принципы установления доходов и расходов; принципы бюджетного процесса2.

Однако поддерживая традиционное выделение институтов бюджетного права по классификационному основанию на материальные и процессуальные институты3, на наш взгляд, следует рассматривать принципы бюджетного права как принципы совокупности двух его институтов: бюджетного устройства и бюджетного процесса.

С проблемой систематизации принципов бюджетного права тесно связаны проблемы реализации рассматриваемых принципов, возникающих по причине наличия в них разнообразных правовых дефектов. В частности, в научной литературе, обращается внимание на правовые дефекты принципа эффективности использования бюджетных средств4, выраженных в дефектах раскрытия содержания

1 Журавлева О. О. Институты налогового права // под ред.Н. М. Казанцева. — М., 2009. — 512 с.

2Сайфуллин И. Ф. О системе принципов бюджетного права

//Финансовое право. 2017.— № 2. — С. 36—42.

3 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. Основные проблемы. М., 1971.

4 Воронцов О. Г. Правовые дефекты принципа эффективности использования бюджетных средств // Журнал российского права. — 2017. — № 2. — С. 110—119.

58

эффективности, формулировке принципа, недостатка правового регулирования, декларативности принципа. Данную точку зрения можно встретить в исследованиях других ученых, считающих, что принцип эффективности использования бюджетных средств (эффективности и результативности; эффективности и экономности) в настоящее время один из самых труднореализуемых1.

Некоторые ученые, в рамках исследования принципов бюджетной системы, выделяют коллизию двух основополагающих принципов бюджетного права: принципа самостоятельности бюджетов и принципа единства российской бюджетной системы, что также отражается на их реализации. В частности, отмечается, что установление предписываемого принципом единства бюджетной системы единого порядка осуществления бюджетных расходов всегда в той или иной степени ограничивает закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств. Это и позволяет ставить вопрос о частичной несовместимости принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы2. Также ученый отмечает, что нередко для судебной практики характерно фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов3.

Трудность реализации принципа сбалансированности бюджета видится в установлении новых расходов бюджета в ходе исполнения бюджета (корректировка бюджета), а главной проблемой, связанной с реализацией принципа адресного и целевого характера бюджетных средств, явля-

1 Андреева Е. М. Влияние принципов бюджетного права на отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий // Юридический мир. — 2016. — №9. — С. 20—23.

2 Братко Т. Д. Соотношение принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы // Финансовое право. — 2017. — № 1. — С. 23—26.

3 Братко Т. Д. Принцип самостоятельности бюджетов как правовая основа для разрешения споров о недостаточном финансировании переданных полномочий. — Вестник СпБГУ, 2016. Сер. 14. Вып. 3. — С. 74.

59

ется необходимость ясного и недвусмысленного формулирования цели выделения бюджетных средств1.

Сложность реализации принципа прозрачности (открытости) также были отмечены учеными в процессе формирования единого информационного пространства для всех публично-правовых образований. В частности, отмечается, что прозрачность бюджетов всех уровней — является решающей характеристикой определения уровня реализации принципа прозрачности (открытости). Однако наличие секретных статей в составе федерального бюджета, по мнению ученых, усиливают закрытость федерального бюджета в сравнении с региональными и местными бюджетами, несколько затрудняя достижение Россией равенства по показателям прозрачности бюджетной системы

слидерами международных рейтингов2.

Врезультате анализа становится очевидным, что принципы бюджетной системы Российской Федерации есть сложноструктурированная система принципов, находящаяся в многоуровневом механизме прямых и обратных связей, в которых принципы должны находить свою действительную реализацию.

Существует мнение, что наиболее действенным способом обеспечения соблюдения соответствующих правовых предписаний является установление ответственности за неисполнение (нарушение) нормы прав3.

Несмотря на отмечаемую законодателем важность и значимость принципов бюджетной системы, нормами права не устанавливаются какие-либо меры принуждения за их несоблюдение, что придает принципам характер декла-

1 Комягин Д. Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 19—31.

2 Поветкина Н. А., Хазова Е. В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. — 2014. — № 9. — С. 11—17.

3 Поветкина Н. А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. — 2015. — № 3. — С. 16—22.

60