Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

Бюджетный кодекс России (ст. 6) дает нормативное определение понятию бюджетных ассигнований определяя их как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

В ст. 69 БК РФ выделены бюджетные ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Таким образом, бюджетное обязательство является правоотношением, в котором субъектом обязанным, выступает государство или муниципальное образование, а противопоставлен ему другой субъект — получатель денежных средств, при этом бюджетные ассигнования в этой обязанности определяют именно объем средств, которые вправе требовать получатель этих средств.

221

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 18 БК РФ)

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

классификацию доходов бюджетов;

классификацию расходов бюджетов;

классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

классификацию операций публично-правовых образований (ст. 19 БК РФ).

На основании приведенных норм можно сделать вывод, что целью бюджетной классификации является упорядочивание структуры бюджета.

После изучения данной главы вы получите представление о проблемных аспектах:

современных научных представлений о понятии расходов бюджетов;

комплексных подходов к утверждению правовых основ расходов бюджета;

важнейших требований идентификации расходов бюджетов и принципов их реализации;

теоретических и практических подходов к основным понятиям при регламентации расходов бюджетов.

222

ТЕМА 6. ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

6.1. Финансово-правовое значение денег

Деньги, денежные средства в традиционном их понимании принято рассматривать как универсальное средство обмена. Деньги, являясь многогранной категорией, рассматриваются и как экономическое и как правовое явление, с одной точки зрения — как мера стоимости товаров или услуг, с другой стороны — как предмет правоотношений, складывающихся в связи с их эмиссией, хождением.

Момент возникновения (изобретения) денег или их прообраза, невозможно определить однозначно. Первые документально подтвержденные свидетельства появления государственной монополии на эмиссию денег, или, например, момент появления бумажных денег — известны исторической науке, и датированы достаточно точно. Так, например, первая эмиссия бумажных денег в России (предназначенных для наличного оборота), была осуществлена на основании соответствующего Манифеста Екатерины II от 29.12.1768 года. История развития денег знает несколько основных этапов эволюции денег от материального предмета до нематериального явления, права. При этом, внедрение каждого последующего типа денег не отменяло полностью использование предыдущего типа, но лишь постепенно замещало его, по естественным причинам, либо по причинам, связанным с целенаправленной деятельностью государств в этом направлении.

Деньги являются результатом, формой и следствием суверенитета и юрисдикции государства. Будучи созданы государством, они приобретают самостоятельную жизнь и

223

перестают быть декретными деньгами через свободное обращение и котировку своей стоимости на валютных рынках. Они сами по себе образуют финансовую юрисдикцию и позволяют придать гражданину автономное состояние, независимое от государства1.

На сегодняшний день можно говорить о существовании наличных и безналичных денег как о подкатегориях одного и того же явления. К наличным принято относить металлические и бумажные деньги, тогда как безналичные деньги представляют собой множество разнообразных институтов, возникавших в разные исторические периоды, и используемых различными способами, что приводит к возникновению существенных различий в их правовом регулировании.

Под деньгами в их конкретном воплощении применительно к Российской Федерации понимается денежная единица, валюта — коей в соответствии с Конституцией России является рубль (ст. 75 Конституции). В соответствии с той же нормой, прерогатива денежной эмиссии в Российской Федерации принадлежит исключительно Центральному Банку России, использование на территории России валют других государств в качестве платежного средства не допускается. Однако, ст. 71 Конституции также содержит указание на исключительное право эмиссии денежных средств, согласно которой эмиссия является исключительной прерогативой Российской Федерации. По мнению О. М. Крылова наделение Центрального Банка России исключительными полномочиями на денежную эмиссию, основано на делегировании государством своего права специально уполномоченному на то государственному органу2.

1Актуальные проблемы финансового права: монография /

Л.Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. — М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. — 208 с.// Цит. по СПС « Консультант Плюс».

2 Крылов О. М. К вопросу о содержании категории «эмиссионная деятельность государства» // Финансовое право, 2010 г. №7.

224

Наличие организационно-правовой составляющей принципиально отличает деньги как категорию финансового права от денег как категории гражданского права1.

Учитывая, что финансово-правовое регулирование является преимущественно императивным, в данной сфере не допускается использование платежных средств по воле сторон финансового правоотношения. Здесь допускаются только платежные средства, установленные законодательством. Такими платежными средствами являются наличные и безналичные деньги, выраженные в рублях. Они в равной мере обязательны к приему на всей территории РФ в качестве финансовых платежей тогда, когда их использование предписано законодательством РФ2.

Арзуманова Л. Л. предлагает следующее определение денег как финансово-правовой категории, а именно деньги — информационный носитель (монетный, бумажный, электронный и проч.), закрепленный в нормативных правовых актах, на основании которых ему придается платежная сила, выраженная в количестве денежных единиц, закрепленных в нем, и раскрывающая функции носителя соответствующей информации3.

Эмиссия представляет собой выпуск денег в свободное обращение на территории государства, а сам механизм эмиссионно-кассового регулирования денежной массы включает в себя не только выпуск, но и изъятие денег из обращения и перераспределение их между территориями и регионами страны4.

Кучеров И. И. выделяет следующие производства эмиссионного процесса:

1 Назаров В. Н. Деньги как категория финансового права // Финансовое право. 2009. № 7.

2 Карасева М. В. Законное платежное средство: финансовоправовое регулирование // Финансовое право. — 2006. — № 9.

3 См. подр.: Актуальные проблемы финансового права: монография / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, О. В. Болтинова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. — М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. — 208 с.// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

4 Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. — М. — 2008. — С. 675.

225

-введение денежных знаков в обращение;

-организация денежного обращения;

-выведение денежных знаков из обращения1.

В механизм эмиссионно-кассового регулирования входит также установление правил хранения, перевозки, инкассации наличных денежных средств, устанавливаемых для кредитных организаций. Данные правила применительно к Российской Федерации установлены Положением о порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации №318-П от 24.04.2008 г. Еще одним элементом эмиссионно-кассового регулирования является также порядок изъятия из оборота ветхих и поврежденных банкнот и монет, на основании ст. 32 федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», регулируемого путем издания Банком России соответствующего подзаконного акта2.

Юридический аспект эмитируемых государством через свой государственный банк наличных денег состоит в их значении как единственного законного платежного средства. Платежная сила денежных знаков равна их номиналу, то есть объявленной государством стоимости. Таким образом, эмитируемые государством денежные средства представляют собой обязательство государства принимать их как платежное средство, по указанному на них номиналу. Безналичные деньги обладают тем же свойством признаваемого государством обязательства, отличие лишь состоит в том, что это обязательство не выражено на материальном носителе — банкноте, а содержится в виде записей, учет которых ведется специально уполномоченным на то лицом (банк).

Исторически правом эмиссии денежных средств обладал монарх, либо (несколько позднее) государство.

1 Кучеров И. И. Право денежной эмиссии и его реализация // Финансовое право. — 2015. — № 3. — С. 3—8.

2Костикова Е. Г. — Финансовое право: учебник, под ред.

И.А. Цинделиани. — М. — 2016 г. — С. 496.

226

И. И. Кучеров называет сущностным юридическим признаком денег их производность от права государства осуществлять денежную эмиссию1. В настоящее время, развитие технологий, в том числе финансовых и цифровых, приводит к ситуации, в которой деньги или иные платежные средства, могут фактически эмитироваться неограниченным кругом субъектов, однако правовое регулирование таких платежных средств, на текущий момент только складывается, из-за чего, ряд новых, цифровых, денежных или квази-денежных инструментов, оказываются вынесенными за пределы правового поля. В Российской Федерации законодательно определено понятие электронных денег, закон «О национальной платежной системе» №161-ФЗ от 27.06.2011 дает определение электронных денежных средств, как денежных средств, предварительно предоставленных одним лицом другому, для исполнения денежных обязательств первого лица перед третьими лицами, тогда как второе лицо в данном правоотношении ведет учет информации о размере предоставленных ему денежных средств, без открытия банковского счета. Таким образом, законодательство Российской Федерации включает в понятие денег и некоторые нетрадиционные институты, не имеющие материального выражения, как например наличные деньги.

Важное значение для функционирования системы безналичных платежей имеют так называемые электронные средства платежа — которые фактически, являются средством или способом передачи кредитной организации поручения о списании со счета клиента денежных средств в пользу третьего лица, если речь идет о безналичной оплате, либо средством или способом получения клиентом информации от кредитной организации о зачислении на счет клиента денежных средств.

Дополнительный интерес представляет появление так называем денежных суррогатов и криптовалют.

1 Кучеров И. И. Деньги, денежные обязанности и денежные взыскания: монография. — М. — 2012. — С. 47.

227

Например, широкое распространение получили «бонусы» различных сетей, которые по своим признакам отвечают признакам денег, однако некоторыми авторами отмечается, что «бонусные программы» не имеют государствен- но-правового регулирования. Государство не установило их форму, а также платежную силу. Выпуск «бонусов» осуществляется частными эмитентами, которые устанавливают их платежную силу на основе одностороннего волеизъявления. Таким образом, автор подытоживает, что подходить к «бонусам» как к финансово-правовой категории нельзя. При этом, из-за незначительного физического и стоимостного объема «бонусы» не рассматриваются в качестве источника системного риска1.

Некоторыми авторами отмечается, что Российская Федерация «опаздывает» с правовым регулированием в этой сфере, что чревато негативными явлениями в национальной экономике, создающими угрозу финансовой безопасности российского государства2.

Схожих подходов придерживается и Цинделиани И. А. указывающего, что при регулировании этих вопросов государства должны исходить из следующего:

в мировой экономике цифровая валюта получает прочное закрепление;

использование запретительных механизмов лишено всякого смысла.

государство ограничено в регулировании цифровых валют, поскольку цифровые валюты построены на технологии блокчейн и не имеют единого эмиссионного центра;

1 Суродеев Ю. В. «Бонусы» и деньги: сравнительно-правовая природа // Банковское право. — 2014. — № 6. — С. 62—67.

2 См.: Костикова Е. Г. Кибервалюта: экономическая характеристика технологической инновации в целях формирования правовых основ обращения (на примере Bitcoin)/ Финансовая деятельность в сфере публичных и частных финансов: современное состояние и перспективы развития: Материалы международной научно-практической конференции. Москва, 27 ноября 2015 г./ под. ред. И. А. Цинделиани — М.:РГУП, 2016. — С. 247.

228

государство может обеспечивать ограниченно вмешательство на рынке оборота цифровых валют в целях обеспечения финансовой безопасности1.

В настоящее время у государственных органов крайне недоверчивое к ней отношение. Например, статьей 27 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлен запрет на введение на территории РФ других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов (к которым в России относят и криптовалюту, в частности, биткойн).

Винформационном сообщении Банк России от 27.01.2014 «Об использовании при совершении сделок «виртуальных валют», в частности, Биткойн» предостерег от использования криптовалют, так им было отмечено, что в связи с анонимным характером деятельности по выпуску «виртуальных валют» неограниченным кругом субъектов и по их использованию для совершения операций граждане и юридические лица могут быть, в том числе непреднамеренно, вовлечены в противоправную деятельность, включая легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма.

На способности криптовалюты способствовать противоправной детальности указывают и некоторые авторы. Сидоренко Э. Л. выделяет два основных направления использования криптовалюты в преступных целях:

ее применение в качестве орудия преступного посягательства (использование виртуальной валюты в «Даркнете» («темном» Интернете) в качестве денежного средства при покупке оружия, наркотических средств, психотропных веществ и других запрещенных предметов, легализация преступных доходов и др.);

1 См.: Цинделиани И. А. Правовой режим обращения виртуальной валюты «Bitcoin» в Российской Федерации и зарубежных странах в системе обеспечения финансовой безопасности/ Финансовая деятельность в сфере публичных и частных финансов: современное состояние и перспективы развития: Материалы международной научно-практической конференции. Москва, 27 ноября 2015 г./ под. ред И. А. Цинделиани. — М.: РГУП, 2016. — С. 388.

229

рассмотрение криптовалюты как предмета преступного посягательства (хищение криптовалюты со счетов, интернет-мошенничество и др.)1.

Однако, смысл понятия цифровых денег, сводится Федеральным законом «О национальной платежной системе» к некоей фиксации цифровым способом фактически сложившихся или складывающихся отношений, в которых первично предоставление одного лица другому традиционных денежных средств. Поэтому цифровые деньги, в понимании Федерального закона не в полной мере соответствуют фактическому пониманию такого явления как цифровые деньги, закрепившемуся в общественных отношениях. В повседневной жизни под «цифровыми деньгами», как правило, рассматриваются так называемые криптовалюты (денежные суррогаты). Главным принципиальным отличием денежных суррогатов от фиатных (фидуциарных) денег является отсутствие государственной монополии на их эмиссию, поэтому говоря о эмиссии цифровых денег необходимо учитывать их особенности и разграничивать эмиссию традиционных, фидуциарных денежных средств. Центральный Банк России придерживается схожей позиции, не рассматривая майнинг (выпуск) криптовалют как эмиссию денежных средств. По мнению Центрального Банка России, такая деятельность представляет собой создание множеством лиц единой вычислительной структуры — единого распределенного реестра цифровых данных, вне связи с эмиссией ценных бумаг или денежных средств. С учетом того, что данные такого распределенного реестра в мировой практике фактически используются в качестве платежного средства, расхождение официальной позиции Центрального Банка России и фактически складывающихся отношений порождают двусмысленность в понимании сути майнинга, и как следствие — неоднозначное правоприменение.

1 Сидоренко Э. Л. Криминальное использование криптовалюты: международные оценки // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2016. — № 6. — С. 8—10.

230