Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

во втором случае штрафы и налоги связаны между собой, имея отношения к налоговым доходам бюджета.

Проблема штрафа как источника дохода бюджета связана с тем, что есть риск утраты ответственностью индивидуальности и соразмерности содеянному, отсутствию мотивации к учету смягчающих обстоятельств правонарушения. Например, Предприниматель был привлечен к ответственности по ч. 3 ст. 17 Закона № 27-ФЗ в виде штрафа. В Управлении ПФР он попросил учесть смягчающие вину обстоятельства, в числе которых совершение нарушения впервые, введение формы СЗВ-М как новой и представляемой впервые формы отчетности, самостоятельное представление отчетности до выявления нарушения органом ПФР, незначительный срок просрочки, но на это ему ответили, что штрафы являются доходной частью бюджета ПФР, в котором и так денег не хватает, а снижать размер штрафа они не имеют права, в результате ответственность была снижена судом1. Такой подход снижает желание субъектов уменьшить и компенсировать размер причиняемого ущерба и не соответствует цели института ответственности, а также усиливает нагрузку на судебную систему.

Еще одним видом неналогового дохода бюджета являются средства самообложения граждан.

Однако, Бюджетным кодексом РФ подробно данный вид доходов не расписывается, вместе с тем существует его нормативное определение, в соответствии с которым под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального об-

1 См.: Егоров В. Сдача сведений по форме СЗВ-М. Как суды штрафной счетчик притормаживают // ЭЖ-Юрист. — 2017. — № 13. — С. 10.

201

разования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). (ст. 56 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Многими авторами констатируется неопределенность в части установления их правовой природы, которая может мешать их эффективному использованию. Например по мнению Карасева М., пока не очень понятно, каким образом будет обеспечиваться императивность их взимания, учитывая, что в данное время, при отсутствии четкого определения правовой природы указанных платежей достаточно сложно определить то, какие меры принудительного воздействия могут использоваться в отношении лиц, обязанных уплачивать указанные платежи, но в силу тех или иных причин уклоняющихся от исполнения таких обязанностей1.

Черкасова Ю. И., Плотникова Н. Г. указывают на следующие признаки и проблемы самообложения граждан:

1)это денежные платежи, уплачиваемые только гражданами;

2)необходимость проведения референдума, вместе с тем это и одна из отличительных черт данного платежа и его одна из его проблем, поскольку в референдуме видят опасность в не всегда последовательных и экономически оправданных решений, что может привести к существенным нарушениям прав и свобод человека и гражданина, проживающего на территориях муниципальных образований2. Васильевой Н. В. предлагается предусмотреть в законодательстве запрет вынесения на референдум вопросов, связанных с привлечением средств самообложения граж-

1 См. подр.: Карасев М. Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан (разовых платежей граждан) с точки зрения законодательства о налогах и сборах / М. Карасев // Финансовое право. — 2004. — № 4. — С. 50.

2См. подр.: Крылов Б. С. Институт референдума в России

иза рубежом / Б. С. Крылов // Российский юридический журнал. — 2009. — № 4. — С. 95—101.

202

дан. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов самообложения граждан представляется целесообразным принятие решения о введении самообложения представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения в форме публичных слушаний, что позволит соблюсти баланс бюджетных интересов и интересов населения по непосредственному решению вопросов местного значения1. Однако, нам представляется такое решение слишком кардинальным и не отвечающим собственно цели баланса частных и публичных интересов. Полагаем, что при решении других проблем, ограничение народовластия в этой сфере не потребуется и это сделает данный институт эффективным способом аккумулирования доходов в бюджеты муниципальных образований.

3)возможность многократного самообложения также является одним из пробелов действующего законодательства, которое происходит в связи с неустановленностью источника уплаты, так как большинство граждан уплачивают средства самообложения с доходов, которые уже уменьшены на величину налогов (НДФЛ, налоги, уплачиваемые при специальных налоговых режимах). Иными словами, гражданин платит средства самообложения из доходов, которые уже были уменьшены на сумму налога на доходы физических лиц, эта ситуация приводит к многократному обложению, что безусловно требует разрешения, через установление правовой природы такой выплаты и возможности применения налогового вычета как для благотворительности.

4)отсутствие четко законодательно закрепленных мер воздействия в отношении лиц, уклоняющихся от внесения самообложения. Это проистекает из-за неоднозначности правового статуса решения, принимаемых на референдуме2.

1 См. подр: Васильева Н. В.: автореф. Дисс. …д.ю. н. по спец. 12.00.04. — М. — 2017. — С. 13—14.

2 См. подр.: Черкасова Ю. И., Плотникова Н. Г. Правовые аспекты самообложения граждан // Финансовое право. — 2014. — № 9. — С. 26—30.

203

Таким образом, данный доход нельзя признать достаточно и эффективно урегулированным и используемым, при этом большая часть выявленных проблем связана именно с недостаточным правовым закреплением данного дохода, что безусловно необходимо исправлять.

Иные доходы это самый неопределенный вид неналоговых доходов, так как уже выше отмечалось, что эта группа весьма неоднородна и зависит от текущей политики, в том числе в отношении различных обязательных платежей незакрепленных в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Развернутый перечень неналоговых доходов бюджетов определяется бюджетной классификацией РФ. Распределение в бюджетной системе неналоговых доходов установлен ст. ст. 51, 57, 62 БК РФ.

Состав неналоговых доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ достаточно подвижен и имеет свои особенности, обусловленные целями взимания, кроме того им присущи дополнительные функции. Так, фискальные сборы имеют ярко выраженную компенсационную природу, у таможенной пошлины выделяют дополнительные функции, такие как протекционистские и регулирующую.

Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, включающим в себя как законы, так и подзаконные акты.

Например, утилизационный сбор устанавливается Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», однако виды и категории транспортных средств и порядок их взимания устанавливается Правительством России1.

Применительно к некоторым видам неналоговых доходов необходимо говорить об особенностях ценообра-

1 См. подр.: Копина А. А. Проблемы реализации компенсационной функции утилизационного сбора // Финансовое право. — 2017. — № 8. — С. 10—14.

204

зования. Например, Гафарова Г. Р. отмечает, что что некоторые из перечисленных в законодательстве доходов бюджетов подвержены государственному регулированию ценообразования. К примеру, в соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговых доходам, имеющим критерии ценоустановления, следует относить:

доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия1.

Данный факт также требует учета и регулирования.

4.3. Производные доходы: понятие и виды

В соответствии с п. 4 ст. 41 БК РФ к безвозмездным поступлениям относятся:

дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

1 Гафарова Г. Р. О системе финансово-правового регулирования ценообразования // Российская юстиция. — 2015. —

№3. — С. 25 — 28.

205

Однако, нам представляется верной классификация, предложенная Паулем А. Г., который определяет производные доходы бюджетов и к ним относит1:

1)нисходящие межбюджетные трансферты: а) финансовая помощь:

– дотации;

– межбюджетные субсидии; б) компенсации (субвенции).

2)восходящие (централизуемые) межбюджетные трансферты:

а) принудительно централизуемые; б) добровольно централизуемые.

Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации же определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования.

Согласно бюджетной классификации среди межбюд-

жетных трансфертов можно выделить(п. 14 ст. 21 БК РФ):дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований;иные дотации;

прочие межбюджетные трансферты общего характера. Основными видами межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, который в некотором аспекте регулируется БК РФ. Так, Ильин А. В. отмечает, что Бюджетный кодекс РФ не раскрывает содержания понятия бюджетной обеспеченности публичного субъекта, лишь в общих чертах указывая, как должен определяться ее уровень (п. 6 ст. 131, абз. 4 п. 3 ст. 137, абз. 2 п. 3 ст. 138, абз. 2 п. 4 ст. 142.1 БК РФ). Строго говоря, перечисленные статьи не предусматривают формулы для определения искомого

1 Пауль А. Г. Доходы бюджетов: бюджетно-правовое исследование / Под ред. М. В. Карасевой. — М., 2012. — С. 13—14.

206

уровня; диктуя необходимость учета факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя, они не устанавливают, как следует производить этот учет1.

Распределение межбюджетных трансфертов связано с интересами государства и или муниципальных образований. Эти интересы заключаются в получении дополнительных ресурсов для стабилизации финансовой обстановки: выравнивания уровня бюджетной обеспеченности общественно-территориальных образований, их равномерного развития, осуществления социальных расходов, поддержки развития социально-экономической инфраструктуры в целях реализации задач и функций государства на федеральном и территориальном уровнях2.

Под субвенциями понимаются денежные средства, которые передаются от одного публично-правового образования другому в целях компенсации расходов по осуществлению делегируемых ему полномочий.

Авторами отмечается, что история развития субвенционной системы России непростая, при этом анализ текущей ситуации позволяет предположить, что еще многое предстоит усовершенствовать и отрегулировать.

Андреев Е. М. предлагает сгруппировать все многообразие субвенций по определенным критериям3:

1 Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности // Российский юридический журнал. — 2015. — № 5. — С. 156—161.

2 Ягофаров Р. Р. Соотношение частного и публичного интересов в нормах, регулирующих предоставление межбюджетных трансфертов/ Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-практической конференции. — М.: РАП, 2012. — С. 340.

3 Андреев Е. М. К вопросу о классификации субвенций/Финансовая деятельность в сфере публичных и частных финансов: современное состояние и перспективы развития: Материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 27 ноября 2015 г./ под. ред. Цинделиани И. А. — М.: РГУП, 2016. С. 161—169.

207

1)в зависимости от источника поступления субвенций, можно предположить их разграничение на субвенции из бюджетов публично-правовых образований и субвенций из бюджетов внебюджетных фондов;

2)по содержанию передаваемых полномочий. Это деление характеризуется как динамичная система, т. к. передаваемые полномочия каждый год уточняются, модифицируются, дополняются и исключаются, а значит и субвенции, отражаемые в бюджетах, меняют свои названия и содержание;

3)в зависимости от способа распределения между публично-правовыми образованиями, субвенции можно подразделить на субвенции, распределяемые законом о бюджете на соответствующий год и субвенции, распределяемые подзаконными нормативными актами;

4)субвенции в зависимости от порядка их поступления: прямые субвенции и транзитные субвенции, которые поступают через другой бюджет;

5)единая субвенция и отдельные субвенции.

Все вышеизложенное предопределяет значение производных доходов бюджета, а также направлений их развития и совершенствования правового регулирования.

Однако в завершение хотелось бы напомнить о самом главном предназначении доходов бюджетов, а именно: покрытии совокупных расходов бюджета, о которых мы поговорим в следующей главе.

После изучения данной главы вы получите представление о проблемных аспектах:

разнообразия важнейших видов, признаков, определяющих содержание публичных доходов;

постановки вопросов о теоретико-правовых подходах к классификации публичных доходов;

значения налоговых доходов в современных услови-

ях;

признаков, структуры и видов неналоговых дохо-

дов;

современных научных представлений понятия и видов производных доходов.

208

ТЕМА 5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ

5.1. Теоретико-правовая идентификация расходов бюджетов и принципы их реализации

Представление о расходах как об одном из составляющих элементов бюджета начало формироваться приблизительно одновременно с формированием представления о бюджете, в его современном понимании. Как пишет А. В. Ильин: «само понятие «расходы бюджета» в том или ином виде известно с древности, так как непосредственно связано с идеей государства, которое, взятое в своем реальном воплощении, не может существовать, не совершая никаких затрат»1.

В исторической ретроспективе понимание расходов бюджета, приближенное к современному, раскрывающее суть расходов как затраты для выполнения взятых на себя соответствующим «держателем бюджета» обязательств, можно отнести к периоду конца 17 века.

К середине XIX в. России сформировалось учение о бюджете, основанное на равновесии между доходами и расходами государства, ставшее самостоятельным направлением в науке финансового права. На его основе в 1862—1868 годах в России проведена бюджетно-правовая реформа, целью которой являлось устранение серьезных недостатков государственного финансового планирования, создание прочной правовой базы, направленной на регламентацию всех основных бюджетных процессов и процедур2.

1 Ильин А. В. Личность, права на услуги государства и расходы бюджета // Закон. — 2015. — № 11. — С. 142—147.

2 Палозян А. А. Финансово-правовое регулирование бюджетных расходов // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М. — 2017 г.

209

В современном понимании расходы бюджета рассматриваются как затраты государства или муниципальных образований, осуществляемые в целях реализации задач и функций государства или муниципальных образований1. Бюджетный кодекс содержит нормативное определение расходов бюджета — в ст.6 бюджетные расходы описаны как выплачиваемые из бюджета денежные средства. Главное назначение данных выплат — финансовое обеспечение деятельности государства, по выполнению стоящих перед ним задач и реализации государственных функций за счет централизованного денежного фонда2. Определение, содержащееся в ст. 6 БК РФ, по мнению Ю. А. Крохиной отражает материальный аспект расходов бюджета. В то же время с юридической точки зрения расходы бюджета необходимо рассматривать как составную часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Эта характеристика расходов бюджета отражает некоторые характерные свойства расходов бюджета, в частности — их публичный характер, ведь именно в процессе осуществления финансовой деятельности государства централизованные денежные фонды направляются на реализацию задач общегосударственных задач. Другой существенной характеристикой расходов бюджета является их непрерывность — что обусловлено характером деятельности самого государства, выполняющего свои функции постоянно, без перерыва. Правовой характер расходов предполагает наличие правового основания для осуществления расходов, содержащегося в нормах финансового права, по поводу распределения и использования централизованных фондов бюджетных средств.

Таким образом, можно определить расходы бюджета как непрерывную деятельность государства (а равно, субъекта Федерации либо муниципального образования) по осуществлению выплат из государственного бюджета

1Крохина Ю. А. Финансовое право России. Особенная часть

//М., 2008. — С. 278.

2Вершило Т. А. Финансовое право. Учебник под ред.

И.А. Цинделиани // М., 2016. — С. 166.

210