Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

Таким образом, принципы финансового права являются важным правовым регулятором механизма реализации финансовой политики. Взаимосвязь и взаимообусловленность принципов финансового права и принципов финансовой политики определяется единством целей, достижение которых подчинено общесоциальным ценностям. При этом, важно отметить, что «финансово-правовая политика охватывает своим влиянием практически все области жизнедеятельности общества и государства, в конечном итоге отражающихся на интересах каждого человека, реализации его законодательно закрепленных прав и исполнения обязанностей»1. Не случайно Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одним из основных задач стратегического планирования закрепляет координацию государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних

ивнешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного

имуниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и др.

Финансово-правовая политика должна быть эффективной, имеющей конкретные результаты в течение определенного периода времени. Эффективность финансовоправовой политики определяется достижением цели. Полагаем, что цель финансово-правовой политики — содействие повышению социально-экономического развития страны, которое заключается в обеспечении финансовой безопасности, стабильности и устойчивости финансовой системы, гарантирующей повышение уровня жизненных условий населения, учитывающей интересы всех слоев и групп общества.

1 Химичева Н. И. Правовая политика: словарь и проект концепции. Под ред. А. В. Малько. — Саратов. — 2010. — С. 134.

261

Положительные результаты финансово-правовой политики зависят от многих внутренних и внешних факторов, которые так или иначе влияют на процесс ее реализации. Так, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» нашла отражение адаптация федерального бюджета к изменившимся внешнеэкономическим условиям как в части расходных обязательств, так и в части мер, направленных на мобилизацию доходов. При этом, как указывает А. Г. Гуринович, «комбинация принимаемых изменений составлена таким образом, что не создает дополнительных ограничений для экономического роста в краткосрочном периоде и способствует расширению производственного потенциала и улучшению качества экономического роста в будущем»1.

Приоритеты современной финансово-правовой политики формируются с учетом направлений развития Российского государства, которые должны соответствовать целям, заложенным в Конституции Российской Федерации. Однако, Конституция не содержит норм, напрямую регламентирующих процесс определения финансовой политики, но определяя Российскую Федерацию социальным государством, главным направлением государственной политики провозгласила создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1. ст. 7).

По мнению В. А. Торлопова, социальное государство представляет собой закономерный этап в развитии человеческой цивилизации и является сознательно конструируемым политико-правовым и социальным образованием, позволяющим обеспечить равномерное распределение общественных ресурсов, до определенной степени равнозначные стартовые условия граждан, способствуя тем самым социальной стабильности и социальному согласию в обществе2.

1 Гуринович А. Г. Бюджетная политика и обеспечение финансовой безопасности страны: правовой аспект // Финансовое право. — 2017. — № 5. — С. 18—21.

2 Торлопов В. А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. — СПб.: Изд-во РПТУ им. А. И. Герцена. — 1999. — С. 23.

262

Е. Г. Беликов обращает внимание на то, что «для воплощения в жизнь разнообразных направлений социального развития, выполнения государством соответствующих обязательств требуются значительные финансовые ресурсы, формирование которых может увеличить фискальную нагрузку на бизнес, и проведение взвешенной и последовательной финансово-правовой политики, без которой невозможно обеспечение социальной стабильности и преодоление вероятной социальной напряженности. В связи с этим становится вполне очевидной потребность страны в активном и рациональном финансово-правовом обеспечении идей и принципов социального государства, выражающемся, в частности, в создании соответствующих механизмов реализации социально-экономических прав граждан, социальных обязательств, принятых государством1.

Следовательно, приоритетными задачами современной финансово-правовой политики можно назвать:

формирование правовых основ и создание условий обеспечивающих устойчивость финансовой системы;

финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;

гармонизация финансового законодательства, обеспечивающего баланс интересов участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

создание механизма действенного и эффективного контроля и финансово-правового принуждения.

Решение указанных задач обусловливает необходимость использования эффективного правового регулирования бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, валютных и других финансовых отношений.

1 Беликов Е. Г. Проблемы финансово-правового обеспечения развития Российской Федерации как социального государства. Автореф. …док.юрид.наук. Саратов. 2016. С.3.)

263

7.4. Проблемы реализации и уровни финансово-правовой политики

Выбор основных направлений и правовых средств реализации финансовой политики определяет не только социальное и политическое благополучие в стране, но и финансово-экономическую стабильность государства в целом. Наличие только правовых средств, само по себе не является гарантией эффективной финансово-правовой политики. Но следует признать, что для получения максимального эффекта вопросы применения правовых средств в реализации финансовой политики федеративного государства требуют как теоретического, так и практического осмысления стратегии и тактики в указанной сфере.

Финансовая стратегия — долговременный курс финансовой политики, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение крупномасштабных задач, определенных экономической и социальной стратегией. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции развития финансов, формируются концепции их использования, намечаются принципы организации финансовых отношений. Выбор долговременных целей и составление целевых программ в финансовой политике необходимы для концентрации финансовых ресурсов на главных направлениях экономического и социального развития. В свою очередь, финансовая тактика направлена на решение задач конкретного этапа развития общества путем своевременного изменения способов организации финансовых связей, перегруппировки финансовых ресурсов1.

Актуальность проблем реализации финансово-право- вой политики, прежде всего, выбор стратегии и тактики управления финансами, обусловлена государственным устройством России.

Реализация современной политики Российской Федерации в сфере финансов осуществляется посредством при-

1 Финансовая политика России / под ред. Набиева Р. А., Тактарова Г. А., Ариыкбаев Р. К. — М. — 2008. — С. 32.

264

нятия и применения государственными и муниципальными органами власти соответствующих правовых актов, поскольку финансовая политика реализуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Конституционные основы финансово-правовой политики конкретизируются в законах и нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. Поэтому базовой конструкцией стратегии финансово-пра- вовой политики должен быть принцип федерализма, заключающийся в поддержании равновесия частей и целого1. Без решения вопросов разграничения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в сфере финансов представляется невозможным определить стратегию финансово-правовой политики России как федеративного государства. Как отмечает Л. Полищук: «Экономическим достоинством федерализма считается передачи части полномочий и ресурсов государства региональным властям, которые, во-первых, имеют возможность адаптировать свои решения к местным условиям и потребностям, а во-вторых, приближены к населению и вследствие этого представляют себе нужды общества2.

При этом, Ю. А. Крохина основной проблемой развития федерализма в России называет одновременное наличие конституционного и договорного способов разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате чего складываются ассиметричные федеративные межбюджетные отношения3.

К числу основных задач, решаемых в процессе реализации финансово-правовой политики государства, являются вопросы совершенствования региональной фи- нансово-правовой политики в тесной взаимосвязи с при-

1 Вишневский А. Г. Федерализм и модернизация // Общественные науки и современность. 1996. №4. — С. 63.

2 Полищук Л. Региональные финансы — составная часть финансовой системы России // Финансы и кредит. — 2004. — № 28.

3 См. подр.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. — М. — 2002. — С. 11.

265

оритетным направлением финансовой политики муниципального уровня.

Региональная финансовая политика в публикациях экономистов определяется по-разному, в настоящее время данный институт рассматривается на макро- и микроуровнях. Например, В. Н. Гусарова указывает, что «это самостоятельный, комплексный вид политики, проводимый региональными органами власти и управления. … Она включает в себя несколько относительно самостоятельных, но в то же самое время взаимосвязанных видов политики. К видам политики, формирующим региональную финансовую политику, относятся: налоговая, бюджетная, инвестиционная, ценовая (тарифная) виды политики, а также политика управления государственной собственностью»1. Л. С. Гринкевич и Е. А. Лазичева региональный уровень рассматривают как «политику по обеспечению наращивания экономико-бюджетной мощности региональной системы при сбалансированности экономики всего региона и любого бюджета региональной бюджетной системы, исключающей большую асимметрию муниципальных образований»2.

«Большинство авторов отмечают идентичность федеральной региональной политики и непосредственно региональной политики с точки зрения основных атрибутов», пишет В. Н. Гусарова. По мнению автора, «…несмотря на необходимость преемственности целей федеральной региональной политики и региональной политики субъекта, ставить знак равенство между этими двумя понятиями не достаточно адекватно. Это связано с тем, что, с одной стороны, региональная финансовая политика проводится

вусловиях ограниченного экономического суверенитета,

1 Гусарова В. Н. Методические аспекты формирования и реализации региональной финансовой политики // Вестник Псковского гос. университета. Серия «Экономические и технические науки». — 2013. — №3. — С. 5.

2 Гринкевич Л. С., Лазичева Е. А. Современная региональная финансовая политика: содержание и принципы формирования // Вестник Томского гос. университета. 2009. №7. С. 55.

266

а, с другой стороны, она определяется спецификой региональной экономики»1.

Правовые аспекты региональной финансовой политики — явление практически не исследованное. Отдельные вопросы региональной финансово-правовой политики исследованы в монографии «Региональное финансовое право». Например, авторы определяют основную цель финансового права, что соответствует цели региональной финансово-правовой политики. По мнению авторов, «основной целью финансового права должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а не государство в лице органов публичной власти»2.

Таким образом, региональная финансово-правовая политика является системой управления финансовыми отношениями, закрепляющая в законодательстве пути и способы реализации задач государства на региональном уровне, а также определяющая права и обязанности муниципальных образований в целях обеспечения социальноэкономического развития регионов и муниципалитетов.

Значимость указанных вопросов, в условиях нестабильности мировой экономики, учащения региональных финансовых кризисов требуют системного подхода и скоординированных действий органов государственной власти всех ветвей власти. Следует отметить, что попытка определения формата правового регулирования финансовой деятельности регионов была предпринята в Проекте Федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» еще в 2002 году. Заслуживающим внимания в указанном Проекте являются положения, определяющие направления деятельности, ориентированной на достижение оптимального сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, укрепле-

1 Гусарова В. Н. Методические аспекты формирования и реализации региональной финансовой политики // Вестник Псковского гос. университета. Серия «Экономические и технические науки». — 2013. — №3. — С. 5.

2 Региональное финансовое право. Ответ. ред. И. Б. Лагутин. — М. — 2017. — С. 48.

267

ние государственности в Российской Федерации, совершенствование федерализма, создание условий для более эффективного и гармоничного развития регионов Российской Федерации и обеспечение роста благосостояния населения.

Важнейшей проблемой в рассматриваемом аспекте являются межбюджетные отношения. В современных условиях развития кризисных явлений в экономике указанные проблемы еще больше углубляются и требуют к себе пристального внимания со стороны законодателя и юридической науки1.

В данном аспекте необходимо отметить проблемы, отражающие зависимость финансовой устойчивости государства от региональной финансовой политики. В частности, Н. В. Омелехина отмечает, что «стремясь обеспечить управленческую самостоятельность регионов, повысить степень ответственности за принимаемые ими решения, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право так называемой «программной автономии» (п. 2 ст. 5 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Государственные программы субъектов РФ — продукт регионального нормотворчества и правоприменения; по определению содержания и порядку разработки и принятия — автономный документ, что влечет несопоставимость региональных и федеральных программных показателей. В условиях необходимости глубокой интеграции, обеспечения целостности и финансовой устойчивости государства должна быть прежде всего юридически обеспечена корреляция соответствия планово-прогнозных документов не

1 См. подробнее: Иорданиди М. Х. Элементы финансовоправового механизма формирования системы межбюджетных

отношений с участием субъектов РФ // Финансовое право. — 2016. — № 6. — С. 46—48; Шевелева Н. А. Бюджетное вырав-

нивание в России как способ гармонизации межбюджетных

отношений (2000—2015) // Сравнительное конституционное обозрение. — 2015. — № 2. — С. 32—44; Шмакова С. А. Консти-

туционно-правовые проблемы регулирования межбюджетных и налоговых отношений в Российской Федерации // Финансовое право. — 2014. — № 2. — С. 10—14.

268

только с финансовыми, с планово-бюджетными документами, но и планово-прогнозных документов между собой, причем не только в рамках одного региона, но и в рамках «регион — федерация» и «регион — регион»1.

В тесной взаимосвязи находится проблема касающаяся отсутствия единообразных централизованных нормативных документов, определяющих приоритетные направления финансовой политики на долгосрочный период. В этой связи требует решения на качественно более высоком уровне вопрос совершенствования финансовой политики в области государственных расходов и фискальной политики. Так, следует признать, что из действующих на сегодняшний день нормативных актов, которые отражают конкретные направления финансово-правовой политики в важнейшей сфере — государственных расходов, Указ Президента РФ от 26.05.1998 № 597 «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов», в последний раз измененный в апреле 2000 года, не отвечает современным требованиям. Необходимо также отметить, что отдельные положения действующей редакции Бюджетного кодекса в части правового регулирования расходов бюджета также не эффективны и не способствуют результативности финансовой политики. В частности, при предоставлении бюджетным и автономным учреждениям бюджетной субсидии. Бюджетные и автономные учреждения финансируются из бюджетов бюджетной системы, а в круг участников бюджетного процесса, закрепленный в ст. 152 Бюджетного кодекса РФ, не включены. Письмом Минфина России № 02-13-07/3919, Казначейства России № 42-7.4-05/5.1-545 от 26.09.2012 «По вопросам исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений» создается не нормальная ситуация, поскольку в нем указано, что бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса, а субсидия, поступившая учреждению, не

1 См. подробнее: Омелехина Н. В. Обеспечение финансовой устойчивости государства: региональный аспект проблемы (прикладное исследование) // Финансовое право. — 2016. — № 12. — С. 15—18.

269

является средствами бюджета, к указанным средствам не могут применяться нормы бюджетного законодательства Российской Федерации о нецелевом использовании бюджетных средств».

Еще одной, подлежащей разрешению проблемой, а точнее сказать перспективным направлением финансовоправовой политики, является развитие финансовой политики на уровне муниципальных образований. Эффективная стратегия финансовой политики региона и звеньев бюджетной системы субъекта Федерации с одной стороны, формирует потенциал саморазвития и устойчивость региона, с другой, обеспечивает финансовое благосостояние муниципальных образований. Европейская хартия местного самоуправления (п. 1 ст. 9) гласит, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Следовательно, сущность финансовой политики муниципального образования составляет целенаправленная деятельность, направленная на создание финансовой базы, способной решать проблемы социально-экономи- ческого развития в интересах населения, планирование финансовой политики должно учитывать обеспечение, в первую очередь, социальной и финансовой стабильности1. Наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования (см. ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Формирование местных бюджетов — это проявление бюджетной децентрализации и налоговой автономии муниципальных образований как важного условия обеспечения эффектив-

1 URL: http : //interfinance.ru/sushhnost-i-osobennosti- finansov/sushhnost-i (дата обращения 20.02.2018).

270