Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

кона о бюджете; единства бюджета; универсальности; эффективности (экономности); приоритетности публичных расходов над доходами1.

Подробно принципы бюджетного права мы рассматривали в параграфе 2.2, поэтому не будем останавливаться на них подробно.

Кроме этого выделяют и специальные принципы бюджетного процесса: последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса, ежегодности бюджета, публичности и гласности, специализации бюджетных показателей. Авторами указывается, что главной целью бюджетного процесса является принятие закона о бюджете вовремя, при этом текст должен быть краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права2.

Бюджетный процесс можно разбить на составные элементы, которые называют стадиями, процедурами или производствами. Например, Крохина Ю. А. определяет стадию бюджетного процесса как совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа3.

Тепляков Д. О, указывает, что бюджетный процесс как управленческий процесс состоит из следующих стадий: 1) составление проекта бюджета (стадия сбора информации); 2) рассмотрение и утверждение бюджета (стадия подготовки и принятия решения); 3) исполнение бюджета

1 Комягин Д. Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 19—31.

2 Финансовое право: учебник для бакалавров / Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. — М.: Проспект, 2016. — С. 208—210.

3 См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2008. — С. 318.

111

(стадия исполнения решения); 4) контроль за исполнением бюджета (стадия проверки исполнения решения)1.

Такие стадии выделяются и другими авторами2. Критикуя определение бюджетного процесса, данного в БК РФ Болтинова О. В. указывает, что если обратиться к структуре БК РФ, то выделены следующие стадии бюджетного процесса: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов; контроль за исполнением бюджетов. При этом автор анализирует и другие подходы ученых к разграничению или выделению стадий бюджетного процесса3.

Долгополов П. С. выделяет не стадии, а процедуры, но при этом аналогичные, так он предлагает бюджетные процедуры разделить на четыре этапа:

1)составление проектов бюджетов;

2)рассмотрение и утверждение бюджетов;

3)исполнение бюджетов;

4)составление отчетности об исполнении бюджетов и их утверждение4.

В нормативных правовых актах бюджетные процедуры, указываются, например, в Приказе Минфина России от 07.09.2016 № 356 «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля», где говорится о необходимости внутреннего финансового контроля в отношении определенных внутренних бюджетных процедур.

Петрова И. В., Мищукова А. Д. выделяют дополнительные процедуры на стадии исполнения бюджета,

1 Тепляков Д. О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс //«Конституционное и муниципальное право». — 2007. — № 23.

2Например: Финансовое право: учебник для бакалавров

/Б. Г. Бадмаев, А. Р. Батяева, К. С. Бельский и др.; под ред. И. А. Цинделиани. 3-е изд. — М.: Проспект, 2016. — С. 210— 231.

3 См. подр.: Болтинова О. В. К вопросу о понятии бюджетного процесса // Lex russica. 2006. № 3. С. 486-495.

4 Долгополов П. С. Бюджетный процесс: понятие, участники, процедуры // СПС Консультант Плюс. — 2017.

112

например, процедуры государственных и муниципальных закупок1.

Пауль А. Г. каждую стадию бюджетного процесса называет производством2.

Таким образом термины «процедура» и «стадия» в данном случае используются авторами в качестве синонимов в попытке определить этапы осуществления бюджетного процесса, поэтому не будем сосредоточиваться на лексическом значении слов, а рассмотрим как осуществляется бюджетный процесс по существу.

Составление проекта бюджета (Раздел VI, глава 20 БК РФ)

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований, при этом непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

Пешкова Х. В. признает за первой стадией бюджетного процесса важное значение, поскольку её целью является подготовка обоснованного с юридической и экономической точек зрения проекта бюджета для его внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный орган власти. «От того, насколько четко, детально отработан бюджет как финансовый документ, зависит реализация правового акта о бюджете в будущем»3.

1 См. подр.: Петрова И. В., Мищукова А. Д. Процедурная составляющая как основа разграничения бюджетных правовых норм // Налоги. 2014. — № 5. — С. 23—27.

2 Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М. В. Карасевой. — СПб. — 2003. — С. 170.

3 См. под.: Пешкова Х. В. Бюджетное право России: Учебник. — М.: Юридическая фирма «Контракт»; Инфра-М, 2011. — С. 226.

113

Бюджетный кодекс России определяет перечень сведений, которые должны быть использованы при составлении проектов бюджетов, при этом, чтобы эти сведения можно было получить, финансовые органы наделяются соответствующей компетенцией.

Согласно п. 2 ст. 172 БК РФ составление проектов бюджетов основывается на:

положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

основных направлениях бюджетной, налоговой и та- моженно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлениях бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципальных образований);

прогнозе социально-экономического развития;

бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

Эти документы могут быть основанием для возникновения в том числе и расходных обязательств бюджета.

Например, Верховный Суд России пришел к выводу, что поскольку согласно части 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проектов бюджетов основывается в том числе на государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ), то вывод суда о том, что предусмотренные региональной программой утвержденной постановлением Правительства Калининградской области программные мероприятия могут в установленном законом порядке являться основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации — Калинин-

114

градской области по их финансированию, представляется правильным1.

В соответствии с п. 1 ст. 184 БК РФ порядок и сроки составления проектов бюджета устанавливаются Правительством России (Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»).

Рассмотрение и утверждение бюджетов (Раздел VII, главы 21-23 БК РФ)

Результатом данной стадии становится принятие соответствующего нормативного правового акта — закона о бюджете.

Бюджетным кодексом РФ устанавливаются обязательные требования к содержанию такого акта. Например, в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета и т.д. (п. 1 ст. 184.1 БК РФ).

Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в установленные сроки. Например, на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должен быть внесен не позднее 1 октября текущего года (п. 1 ст. 192 БК РФ).

1 Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 31.01.2018 № 71-АПГ17-8.

115

Бюджетным кодексом также устанавливается перечень документов, которые должны быть приложены к проекту.

Как уже ранее отмечалось, каждая стадия подлежит детальной регламентации, поэтому в БК РФ устанавливается порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации это порядок установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Порядок рассмотрения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. При установлении этого порядка должны быть соблюдены требования Кодекса, кроме того он должен предусматривать вступление

всилу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии со статьей 184.1 БК РФ.

Согласно ст. 196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

втрех чтениях.

Проекты законов о региональном бюджете могут рассматриваться законодательными органами субъектов Российской Федерации как в двух, так и в трех чтениях1.

Болтинова О. В. указывает на применение в практике бюджетной деятельности процедуры «нулевого чтения», которая до сих пор не закреплена нормами БК РФ, а впервые была применена в 2002 году2.

1 Региональное финансовое право: монография / Н. М. Артемов, А. В. Богданова, Н. В. Васильева и др.; отв. ред. И. Б. Лагутин. — М.: Юстицинформ, 2017.// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

2 См. подр.: Болтинова О. В. Становление и развитие бюджетного законодательства Российской Федерации // Актуаль-

116

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономи- ческого развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-та- рифной политики Российской Федерации, а также основные характеристики федерального бюджета установленные в п. 2 ст. 199 БК РФ.

При первом чтении бюджета субъекта предметом рассмотрения обычно выступает:

1)концепция и прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

2)основные принципы взаимоотношений бюджета с местными бюджетами;

3)основные показатели бюджета, к которым отно-

сятся:

а) общий объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

б) общий объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

в) дефицит (профицит) бюджета субъекта в абсолютных цифрах1.

Ст. 201 БК РФ предусматривает порядок проведения первого слушания, если проект после этого будет отклонен, то Государственная Дума может:

ные проблемы российского права. — 2015. — № 3. — С. 74—82.; Болтинова О. В. К вопросу о «нулевом чтении» проекта феде-

рального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год //Lex Russica. — 2004. — Т. LXIII. — № 4. — С. 907— 912.

1 Региональное финансовое право: монография / Н. М. Артемов, А. В. Богданова, Н. В. Васильева и др.; отв. ред. И. Б. Лагутин. — М.: Юстицинформ, 2017.// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

117

передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год

иплановый период в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения,

изаключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку;

поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 202-204 БК РФ)

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

иплановый период во втором чтении являются текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также приложения к нему, определяемые ст. 205 БК РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета) в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным во втором чтении, при этом для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом (ст. 207 БК РФ).

Закон о бюджете проходит процедуру утверждения Советом Федерации, который голосует за него в целом и в случае положительного решения акт направляется Пре-

118

зиденту России, если акт будет отклонен Советом Федерации, то федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая после достижения согласия может повторно вынести закон на согласование в Совет Федерации, в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент уполномочен подписать закон и обнародовать его, или отклонить. В этом случае также акт передается в согласительную комиссию, в которую включается представитель Президента (ст. 208,210 БК РФ).

Исполнение законов (решений) о бюджете (Раздел VIII, главы 24, 24.1 и 25 БК РФ)

Цель данной стадии заключается в полном и своевременном поступлении всех доходов в бюджет и финансирование всех расходов, которые были запланированы.

На данной стадии региональные законы о бюджетном процессе, как правило, либо дублируют положения БК РФ, либо просто отсылают к нему. Например, законодатели таких субъектов, как Амурская, Новосибирская, Тюменская и Ярославская области, Алтайский, Ставропольский и Хабаровский края, Кабардино-Балкарская и Удмуртская республики, уделяют внимание данной стадии региона1льного бюджетного процесса лишь в одной статье своих законов, закрепляя в ней, что исполнение бюджета обеспечивается Правительством субъекта Российской Федерации, а именно что данное действие возлагается на финансовый орган субъекта Российской Федерации в соответствии с БК РФ.

1 Региональное финансовое право: монография / Н. М. Артемов, А. В. Богданова, Н. В. Васильева и др.; отв. ред. И. Б. Лагутин. — М.: Юстицинформ, 2017.// Цит. по СПС «Консультант Плюс».

119

На этой стадии также осуществляется контроль за целевым расходованием бюджетных средств.

Впрочем, обоснованной представляется позиция Вершило Т.А., в которой отмечается, что бюджетный контроль важен не только на стадии исполнения бюджета, но и на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы, т. е. за качеством планирования доходов и расходов1.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Исполнение бюджета происходит отдельно по доходам (ст. 218 БК РФ), расходам (ст. 219 БК РФ) и по источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 219.2 БК РФ).

Хазова Е. В. указывает на то, что наибольшее количество групп правоотношений возникает при исполнении бюджетов по доходам, то есть при поступлении доходов в бюджет в связи с тем, что, помимо формирования централизованных фондов, большое правовое значение имеют вопросы установления и взимания платежей в качестве доходов, а также вопросы эффективного и бесперебойного перевода денежных средств при уплате доходов в бюджет2.

К основным документам, которые связаны с исполнением бюджета можно отнести: бюджетную роспись, сводную бюджетную роспись, кассовый план. Также для исполнения бюджетов по доходам и расходам имеет значение и бюджетная классификация.

1 См. подр.: Вершило Т. А. К вопросу об осуществлении парламентского бюджетного контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2017. — № 6. — С. 18—22.

2 Хазова Е. В. Виды правоотношений, возникающих при исполнении бюджетов по доходам, и особенности их правового регулирования // Финансовое право. — 2016. — № 7. — С. 10 — 14.

120