Актуальные проблемы финансового права. Учебник для магистров

Полагаем, что такое расширение необоснованно. И именно здесь проявляется основное отличие налогового процесса от бюджетного, как отмечает А. Г. Пауль, «специфика закона (решения) о бюджете накладывает непосредственный отпечаток на данную стадию (стадию рассмотрения и утверждения бюджетов). Важнейшей особенностью является тот факт, что данный законотворческий процесс регулируется не конституционным, а финансовым правом»1. Таким образом, представить бюджетный процесс без нормотворчества невозможно, ибо в целях принятия закона о бюджете проводятся действия уполномоченных органов, в налоговом же процессе принятие закона не является одной из целей, ради которой он осуществляется, и принятие налоговых законов в большей степени основывается именно на нормах конституционного права. Кроме того, как мы уже отмечали, налоговый процесс является деятельностью по применению права, которая является формой реализации права, наравне с нормотворчеством, поэтому, несмотря на то что внесение, рассмотрение и принятие налоговых законов производится в соответствии с установленной нормативными актами спецификой, это не обязывает нас включать эти действия в действия по применению права. Мы можем говорить только о включении в налоговый процесс специфической деятельности налоговых и финансовых органов, выражающейся в реализации делегированных им полномочий по правотворчеству, например: установление форм деклараций, форм актов налоговых проверок и других норматив- но-правовых актов, обязанность установления которых прямо возлагается в законе на Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную налоговую службу Российской Федерации.

Таким образом, можно сказать, что налоговый процесс — это часть финансового процесса, представляющая собой основанную на нормах налогового права правоприменительную деятельность субъектов права, выражающу-

1 См.: Пауль А. Г. Бюджет — ось бюджетно-правового регулирования // Финансовое право. — 2007. — № 11.

101

юся в исследовании обстоятельств и решении индивиду- ально-конкретных дел в налоговой сфере, в ходе которой возникают, изменяются и прекращаются налогово-про- цессуальные правоотношения, связанные с обеспечением субъективных прав и законных интересов налогоплательщиков (иных налогообязанных лиц) по информированию налогоплательщиков, исчислению и уплате налогов и сборов, контролю за данной деятельностью, обжалованию актов налоговых органов, действий и бездействия их должностных лиц, а также привлечению к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения.

Основное содержание налогового процесса составляют налогово-процессуальные нормы, налогово-процессуаль- ные правоотношения и налогово-процессуальные факты, к которым относятся и сроки, и некоторые материальные нормы, не говоря уже о деяниях и актах, поскольку именно эти составляющие позволяют идентифицировать налоговый процесс и раскрыть его содержание.

Основными особенностями налогово-процессуальных норм можно назвать следующие:

высокую степень процессуализации, которая выражается в том, что в процессуальных нормах описываются не только порядок осуществления действий, способы их осуществления, но и также форма закрепления результатов этих действий;

закрепление налогово-процессуальных норм происходит в тех же источниках, что и материальных, а не

вотдельном законе или кодифицированном акте. Хотя

внаучных кругах и существует мнение о необходимости выделения налогово-процессуальных норм в отдельный акт, это представляется нецелесообразным, поскольку это только затруднит и запутает их применение. Кроме того, налогово-процессуальные нормы используются только для реализации налоговых материальных норм, а значит, использовать их для других отраслей права нельзя1;

1 См.: Староверова О. В., Эриашвили Н. Д. Налоговый процесс: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Н. М. Коршунова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004.

102

высокую степень их объективизации, выражающуюся в том, что они обеспечивают потребности исключительно своей «материальной» отрасли;

среди особенностей налогово-процессуальных норм присутствует категоричный характер и форма их реализации, так как предписания адресуются в основном органам налогового администрирования;

являются одной из гарантий соблюдения законности и защиты имущественных прав налогоплательщиков

вналоговых правоотношениях, отличающихся высокой степенью конфликтности в связи с тем, что в процессе их реализации происходит отчуждение части собственности налогоплательщика в пользу государства.

Анализ норм налогового права позволяет сказать, что налогово-процессуальные нормы регулируют две группы правоотношений:

во-первых, это отношения в области налогового управления, возникающие между налогоплательщиками, иными налогообязанными субъектами и соответствующим органом исполнительной власти РФ — Федеральной налоговой службой в связи с исполнением первыми налоговой обязанности;

во-вторых, это отношения в области налоговой юрисдикции, возникающие между налогоплательщиками, иными налогообязанными лицами и соответствующим органом исполнительной власти РФ, связанные с привлечением виновных к ответственности за совершение налогового правонарушения и обжалованием действий и бездействий налоговых органов и актов1.

Налогово-процессуальные правоотношения имеют все признаки, характерные для правоотношений вообще:

они возникают, изменяются или прекращаются на основании правовых норм;

представляют собой юридическую связь между конкретными субъектами, эта связь устанавливается через их субъективные права и обязанности;

1 См.: Сухов М. В. Налоговый правоприменительный процесс в механизме реализации налогового законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 43.

103

носят волевой характер;

охраняются мерами государственного воздействия. При этом материальные и процессуальные отношения

находятся в неразрывной связи друг с другом, поскольку последние не могут существовать без первых и процессуальные правоотношения выступают служебными по отношению к материальным.

В теории права принято под юридическим фактом понимать конкретное жизненное обстоятельство, с которым нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В соответствии с этим важнейшим признаком юридического факта является то, что он вызывает правовые последствия, заложенные в норме права. Юридические факты принято делить по признаку воли на юридические действия (бездействие) и юридические события. Правомерные действия, в свою очередь, подразделяются на юридические поступки и акты. Как отмечает М. В. Сухов, в налоговых процессуальных отношениях в качестве юридических фактов выступают: соответствующее материальное налоговое отношение, юридически значимые процессуальные действия, юридические события, юридические состояния, процессуальные акты — документы.1 Однако, для возникновения (изменения, прекращения) многих правоотношений необходимо наличие не одного, а нескольких взаимосвязанных юридических фактов — фактического состава, он же и определяет динамику налогово-процессуальных отношений.

Таким образом, мы можем определить существенные признаки процесса, процедуры и производства в финансовом праве.

Например, Гафарова Г. Р. указывает следующее:

1. Процессуальные финансово-правовые категории во взаимосвязи с иными финансово-правовыми категориями входят в систему базовых, первичных категорий финансового права.

1 См.: Сухов М. В. Налоговый правоприменительный процесс в механизме реализации налогового законодательства: Дис.

... канд. юрид. наук. — М. — 2006. — С. 60.

104

2.Специфические черты процессуальных финансовоправовых категорий обусловлены публичным характером финансового права.

3.Учитывая, что финансовое право есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения по поводу формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов и финансовых ресурсов в целях удовлетворения задач

ифункций государства, а также других публичных интересов, процессуальная составляющая финансового права охватывает бюджетный и налоговые процессы. При этом следует указать на финансово-процессуальные аспекты в сфере государственного финансового контроля, в сфере валютного, таможенного регулирования и контроля, а также в сфере публичных отношений с участием коммерческих банков.

4.Финансовый процесс — особая форма правоприменительной деятельности1.

С данными выводами можно согласиться, хотя и не в полной мере, так нельзя согласиться с тем, что процессуальная составляющая финансового права охватывает только бюджетный и налоговый процесс, думается что этот вывод может быть актуален лишь отчасти, поскольку именно эти понятия хорошо разработаны, в чем мы могли уже убедиться выше, в то время как в остальных направлениях финансовой деятельности государства еще предстоит обратить внимание на данную проблематику, что и будет сделано в ближайшее время, так как упорядоченность норм и действий в сфере публичного права является наиважнейшей гарантией соблюдения баланса публичных и частных интересов и снижению уровня конфликтности.

Якушкина Е. Е. предлагает отметить следующий характер взаимодействия материальных и процессуальных отношений: а) вначале возникает материальное право-

1 Гафарова Г. Р. О некоторых категориях финансового права: процессуальные аспекты // Финансовое право. — 2010. — № 12. — С. 12.

105

отношение, затем — процессуальное, но не наоборот; б) материальное правоотношение реализуется посредством процессуального, поэтому процессуальное отношение вторично по отношению к материальному, но последнее не отделяется от первого, они существуют вместе, ведь форма и содержание любого явления неразрывны; в) вне сферы процессуального отношения материальное правоотношение реализовано быть не может; г) материальное правоотношение не может быть реализовано раньше, чем возникло и оформилось процессуальное; д) движению и развитию процессуального отношения свойственен многостадийный характер, в то время как материальное отношение стабильно; е) процессуальное отношение короче материального во времени: последнее возникает раньше и завершается позже1.

Можно заключить, что финансовый процесс — это особая форма правоприменительной деятельности в сфере публичных финансов, призванная обеспечить соблюдение законности и включающая в себя структурные элементы в зависимости от направления такой деятельности.

Признаками финансового процесса является:

детальная регламентация;

нормативная закрепленность;

стадийность;

служебный характер;

направленность на обеспечение финансовой деятельности государства

определенный круг субъектов.

Финансовый процесс состоит из процедур и производств.

В настоящее время в финансовой деятельности государства оформились два крупных элемента это налоговый и бюджетный процессы, что, однако, не исключает существования процессуальных норм и в других направлениях.

1 Якушкина Е. Е. Проблемы налогового процессуального права // Финансовое право. — 2007. — № 4. — С. 27.

106

3.2.Особенности бюджетного процесса

вРоссийской Федерации

Порядку осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации посвящается часть 3 Бюджетного кодекса России (далее — БК РФ).

Бюджетный процесс происходит в соответствии с законодательно определенными стадиями, которые осуществляются в определенное время и происходят постоянно.

Ст. 6 БК РФ определяет временные понятия, которые позволяют понять динамичность бюджетного процесса. Так выделяются: текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период и отчетный финансовый год.

Период, в который исполняется бюджет, составляется

ирассматривается проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период, как правило длится с 1 января по 31 декабря, и он называется текущим финансовым годом. При этом в этот год также происходит подведение итогов за прошлый финансовый год, а также составляется

иутверждается соответствующая отчетность, такое правило определяет непрерывность бюджетного процесса.

Весь период, который принято отсчитывать от составления бюджета, до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Цикличность и повторяемость является существенной особенностью бюджетного процесса.

Впрочем сроки в бюджетном праве требуют большей регламентации, так как пока нет единообразия их применения. Так, Краснова Н. В. предлагает 4 направления совершенствования установления и применения сроков в бюджетном праве1.

Согласно ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

1 См. подр.: Краснова Н. В. К вопросу об исчислении бюджет- но-правовых сроков // Финансовое право. — 2016. — № 11. — С. 34 — 39.

107

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы);

исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

При этом каждый из указанных участников обладают соответствующими полномочиями, которые раскрываются в гл. 18 БК РФ. Перечень участников закрытый и не подлежит расширительному толкованию1.

Таким образом, в настоящее время из перечня субъектов исключаются организации и физические лица, так ст. 6 БК РФ дает следующее определение получателя бюджетных средств это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных

1 См. например: Определение Верховного Суда РФ от 05.04.2016 № 305-ЭС15-19792 по делу № А40-165664/2014; Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2010 № 44-Г10-22 и т. д.

108

средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Кодексом.

В проекте Бюджетного кодекса России, подготовленного Минфином России предлагается, что получателем средств из бюджета будет являться юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), индивидуальный предприниматель и физическое лицо — производитель товаров (работ и услуг), которым предоставляются средства из бюджета1.

Как уже отмечалось, бюджетный процесс представляет собой строго регламентированную деятельность. Эта деятельность осуществляется через последовательное прохождение процедур, включающих в себя несколько стадий. Последовательность их прохождения должна строго соблюдаться.

Важную роль играют принципы бюджетного процесса, определение, перечень и содержание которых авторы могут определять по-разному.

Можно согласиться со Снегиревой В. Н., которая под принципами бюджетного процесса понимает основополагающие идеи, требования, лежащие в основе системы последовательных действий уполномоченных субъектов — участников бюджетного процесса (представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса), предъявляемые к осуществлению особого вида деятельности, направленной на своевременное составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех

1 Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации (подготовлен Минфином России) [Цит. по СПС «Консультант Плюс»].

109

стадиях бюджетного процесса в рамках сроков и в соответствии с процедурами, установленными действующим законодательством, отражающими общие закономерности осуществления бюджетного процесса и раскрывающие его сущность1.

Бюджетное право не находится в большом отрыве от других отраслей права, поэтому некоторые основополагающие принципы права присущи и бюджетному праву в целом и бюджетному процессу в частности. Например, Пешкова Х. В. к подобным принципам относит следующие: законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе2.

Общий перечень принципов бюджетной системы, как уже было отмечено ранее, содержится и раскрывается в гл. 5 БК РФ. Указанные принципы присущи бюджетному процессу, хотя и некоторые из них имеют свои особенности реализации в бюджетном процессе. При этом, отмечается, что принципы бюджетной системы не тождественны принципам бюджетного права, которое шире по своему содержанию3. Указывает на более широкое содержание принципов бюджетной системы и бюджетного права в целом как теоретической конструкции, чем предлагаемое законом, и Пешкова Х. В.4

Комягин Д. Л., например, указывает, что нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, он предлагает относить следующие принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания за-

1 Снегирева В. Н. Принципы бюджетного процесса в науке российского финансового права // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 9. — С. 66—73.

2 См.: Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики)//Финансовое право, 2008. — № 10.

3 См. подр.: Сайфуллин И. Ф. О системе принципов бюджетного права // Финансовое право. — 2017. — № 2. — С. 36—42.

4 Пешкова Х. В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. — 2010. — № 11. — С. 5—8.

110