Глава 5. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних

Сфера прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних в современных реалиях является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры РФ. В настоящее время к ведению Российской Федерации отнесены вопросы, связанные в том числе с установлением основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установлением единых правовых основ системы здравоохранения (п. "е" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). В свою очередь, надлежащее исполнение требований законодательства в части охраны здоровья несовершеннолетних со стороны всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций и иных субъектов, деятельность которых соприкасается с несовершеннолетними, является краеугольным камнем, основой надлежащего развития молодого и перспективного поколения страны.

В повседневной жизни охрана здоровья несовершеннолетних должна обеспечиваться на постоянной основе, в том числе в период нахождения ребенка в образовательном учреждении, при организации его досуга, пользовании средствами массовой информации, информационно-телекоммуникационной сетью Интернет, организации летнего отдыха, трудовой занятости, а также при оказании медицинской помощи несовершеннолетним в медицинских учреждениях, проведении соответствующих профилактических медицинских осмотров и прививочных мероприятий. При этом немаловажную роль при осуществлении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере имеет надлежащее информационно-разъяснительная деятельность органов прокуратуры, в том числе разъяснений положений действующего законодательства об охране здоровья несовершеннолетних гражданам (законным представителям) и руководителям соответствующих учреждений и организаций.

Конституция РФ провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защиту - своей обязанностью (ст. 2). Каждый имеет право на жизнь, на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 20, 41).

Под защитой государства в соответствии со ст. 38 Конституции РФ находятся материнство и детство, семья. Ведь именно дети в силу своего возраста, физической и умственной незрелости в первую очередь нуждаются в надежной правовой охране и защите со стороны государства в лице его уполномоченных органов.

Важнейшей политико-правовой задачей нашего государства является соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних в сфере охраны их жизни и здоровья.

Вопросы охраны жизни и здоровья несовершеннолетних нашли свое отражение в плане реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. На достижение этих целей направлены и указы Президента РФ от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", а также новый Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

В ближайшие шесть лет России предстоит существенное развитие в научно-технологической и социально-экономической сферах, Президент РФ поставил перед Правительством РФ задачу обеспечить достижение следующих национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года:

- обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации;

- повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. - до 80 лет). При осуществлении надзорной деятельности прокурорам следует помнить, что при разработке национальных программ Правительству РФ в 2024 г. необходимо обеспечить в числе прочего решение следующих задач:

- формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек;

- завершение формирования сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения с использованием в сфере здравоохранения геоинформационной системы с учетом необходимости строительства врачебных амбулаторий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов в населенных пунктах с численностью населения от 100 до 2 тыс. человек, а также с учетом использования мобильных медицинских комплексов в населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек;

- завершение формирования сети национальных медицинских исследовательских центров;

- создание механизмов взаимодействия медицинских организаций на основе единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения;

- внедрение инновационных медицинских технологий, включая систему ранней диагностики и дистанционный мониторинг состояния здоровья пациентов.

Охране жизни и здоровья детей значительное внимание было уделено и в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, в разделе IV которой в числе основных задач выделены: развитие подростковой медицины, клиник, дружественных к детям и молодежи, стимулирование потребности в здоровом образе жизни; обеспечение доступности учреждений здравоохранения для всех категорий несовершеннолетних, а также качества медицинских услуг и реализация установленных в отношении них государственных стандартов; развитие подростковой медицины; совершенствование системы обеспечения качественным питанием детей в образовательных и иных учреждениях.

В целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детства, учитывая результаты, достигнутые в ходе реализации Национальной стратегии действий в интересах детей, 2018-2027 годы в Российской Федерации объявлены "Десятилетием детства".

В связи с тем, что нарушения прав и законных интересов детей в сфере охраны их жизни и здоровья по-прежнему носят распространенный и разнообразный характер, прокуроры должны повышать уровень организации надзора в рассматриваемой сфере правоотношений, постоянно совершенствовать методику и тактику надзора.

Организацию и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних необходимо рассматривать как значимую составную часть надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также надзора за соблюдением их прав, свобод и законных интересов, так как практически любая сфера правоотношений, в которых участвуют несовершеннолетние лица, относится к обеспечению их прав на охрану здоровья и духовно-нравственное развитие.

Организация и осуществление надзорной деятельности в данной сфере правоотношений осуществляются органами прокуратуры РФ в рамках реализации полномочий, закрепленных в ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", требований приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 N 188 N "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи", а также иных нормативно-правовых актов.

Предметом надзора является:

- соблюдение прав несовершеннолетних на создание безопасных условий жизни, медицинскую помощь, закрепленных в Конституции РФ и установленных Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", иными федеральными законами и целевыми программами в сфере здравоохранения, указами Президента РФ и иными нормативными актами, принятыми на основе закона и непосредственно регулирующими важнейшие правовые положения в этой области, а также законами субъектов РФ, принимаемыми ими в пределах компетенции, всеми государственными органами, медицинскими учреждениями, общественными организациями и, соответственно, их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре;

- надзор за соответствием Конституции РФ и законам правовых актов, издаваемых соответствующими органами и их должностными лицами в процессе осуществления своих полномочий в сфере обеспечения безопасных условий жизни и здравоохранения в целях практической реализации прав граждан на получение соответствующей медицинской помощи.

Правоотношения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних регулируются целым рядом актов, изданных различными органами власти. При этом надо отметить, что не все они напрямую связаны с данной сферой, но содержат в себе положения (требования), касающиеся деятельности тех или иных субъектов исполнения законодательства о несовершеннолетних (родители, образовательные организации или органы профилактики правонарушений несовершеннолетних и др.).

Статьей 54 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" определен перечень прав несовершеннолетних в сфере охраны здоровья, который включает право:

1) на прохождение медицинских осмотров, в том числе при поступлении в образовательные организации и в период обучения в них, при занятиях физической культурой и спортом, прохождение диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинской реабилитации, оказание медицинской помощи, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях, в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и на условиях, установленных органами государственной власти субъектов РФ;

2) оказание медицинской помощи в период оздоровления и организованного отдыха в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

3) санитарно-гигиеническое просвещение, обучение и труд в условиях, соответствующих их физиологическим особенностям и состоянию здоровья и исключающих воздействие на них неблагоприятных факторов;

4) медицинскую консультацию без взимания платы при определении профессиональной пригодности в порядке и на условиях, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ;

5) получение информации о состоянии здоровья в доступной для них форме. Особое внимание должно быть обращено на соблюдение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на их медицинское обеспечение.

Право ребенка на охрану здоровья реализуется с помощью системы обязательного медицинского страхования: дети с рождения и до достижения ими 18-летнего возраста являются субъектами обязательного медицинского страхования, и это нашло свое закрепление в п. 1 ст. 9 и подп. "а" п. 5 ст. 10 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Исходя из основных прав несовершеннолетних, результатов анализа правоприменительной практики, в том числе деятельности органов прокуратуры, а также оценки социально-экономического развития страны, в надзоре за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних необходимо выделять следующие наиболее значимые составные части:

надзор за исполнением законов, связанных с оказанием медицинской помощи несовершеннолетним в медицинских и образовательных учреждениях, проведение диспансеризации. К основным нормативно - правовым актам, регламентирующим правоотношение в данном направлении, следует отнести: Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", положениями ст. 54 которого закрепляются основные права несовершеннолетних в сфере охраны здоровья,

надзор за исполнением законов, связанных с организацией образовательной деятельности.

К основным нормативно правовым актам в данной сфере следует отнести Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в том числе положения ст. 41 данного Закона, которыми определен комплекс мер, направленных на охрану здоровья обучающихся (оказание первичной медико-санитарной помощи в порядке, установленном законодательством в сфере охраны здоровья; организация питания обучающихся; определение оптимальной учебной, внеучебной нагрузки, режима учебных занятий и продолжительности каникул; пропаганда и обучение навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда; организация и создание условий для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, для занятия физической культурой и спортом; прохождение обучающимися в соответствии с законодательством РФ медицинских осмотров в связи с занятием физической культурой и спортом и диспансеризации; профилактика и запрещение курения, употребления алкогольных, слабоалкогольных напитков, пива, наркотических и психотропных веществ, их аналогов и других одурманивающих веществ; обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность; профилактику несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность; проведение санитарно-противоэпидемиологиче-ских и профилактических мероприятий; обучение педагогических работников навыкам оказания первой помощи.

При этом положениями ч. 2 ст. 41 указанного Закона определено, что организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первой медико-санитарной помощи, прохождения медицинских осмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется этими организациями. Таким образом, обязанность по реализации мер, направленных на охрану здоровья несовершеннолетних в образовательных организациях, преимущественно возложена непосредственно на данные организации;

надзор за исполнением законов, обеспечивающих защиту несовершеннолетних от негативной информации. К одним из основных нормативно-правовых актов в данной сфере правоотношений следует отнести Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", положениями которого детально регламентируются полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию. Также нормами данного закона определены виды соответствующей информации. Так, согласно ст. 5 указанного Закона к информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, относится: информация, побуждающая детей к совершению действий, представляющих угрозу их жизни и здоровью, в том числе к причинению вреда своему здоровью, самоубийству; информация, способная вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества, табачные изделия, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, принять участие в азартных играх, заниматься проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством; информация, обосновывающая или оправдывающая допустимость насилия и (или) жестокости либо побуждающая осуществлять насильственные действия по отношению к людям или животным; информация, отрицающая семейные ценности, пропагандирующая нетрадиционные сексуальные отношения и формирующая неуважение к родителям и (или) другим членам семьи; информация, оправдывающая противоправное поведение.

Следует отметить, что в связи с активизацией в последнее время так называемых групп смерти, основная деятельность которых направлена на формирование у несовершеннолетних желания совершить самоубийство, осуществление надзора в данной сфере требует существенного усиления, в том числе в рамках координационной деятельности правоохранительных органов, организации надлежащего межведомственного взаимодействия всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по профилактике, выявлению и пресечению деятельности данных групп в социальных сетях; выявлению их участников, в том числе в среде несовершеннолетних, и оказания им необходимой помощи.

К основным объектам проверок можно отнести:

- учреждения здравоохранения;

- образовательные организации;

- организации, в которых осуществляется летний отдых и оздоровление детей;

- организации, осуществляющие предоставление информационных услуг и телекоммуникационных услуг, в том числе Интернет;

- учреждения социальной защиты населения;

- территориальные органы Росздравнадзора и Роспотребнадзора;

- органы местного самоуправления.

Приведенный перечень объектов не является исчерпывающим, однако включает те объекты, исполнение законов которыми должно находится прежде всего в зоне особо внимания работников прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, и в частности за соблюдением прав несовершеннолетних на охрану жизни и здоровья.

Источниками информации о нарушениях законодательства в сфере здравоохранения могут служить:

- жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций в правоохранительные и контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления;

- материалы прокурорских проверок, проведенных ранее как в связи разрешением жалоб и обращений, так и на плановой основе;

- материалы проверок, проведенных контролирующими органами;

- сообщения средств массовой информации;

- статистические данные.

При подготовке проверки прокурорам следует проанализировать:

- материалы поверок в порядке ст. 144, 145 УПК РФ по фактам смерти граждан на дому, выявив роль медицинских работников, в том числе участковых врачей, врачей скорой помощи и т.д.;

- информацию, поступившую от контролирующих органов;

- материалы судебной практики по спорам (жалобам, заявлениям), связанным с применением названного законодательства;

- административную практику;

- прокурорско-следственную практику по уголовным делам о преступлениях, связанных с нарушением конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь. В органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления необходимо проверить:

- реализацию возложенных на них полномочий в области охраны здоровья несовершеннолетних (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", ст. 12 Закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", ч. 4, 5 ст. 7, ст. 16, 17 Закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ);

- организацию и обеспечение санаторно-курортного лечения несовершеннолетних;

- обеспечение несовершеннолетних лекарственными и иными средствами (в том числе препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами).

В детских амбулаторно-поликлинических организациях необходимо проверить:

- исполнение требований ст. 54 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";

- исполнение требований ст. 46 Закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ и приказа Минздрава России от 10.08.2017 N 514н "О Порядке проведения профилактических медицинских осмотров несовершеннолетних" (вместе с "Порядком заполнения учетной формы N 030-ПО/у-17 "Карта профилактического медицинского осмотра несовершеннолетнего", "Порядком заполнения и сроки представления формы статистической отчетности N 030-ПО/о-17 "Сведения о профилактических медицинских осмотрах несовершеннолетних") (зарегистрировано в Минюсте России 18.08.2017 N 47855), приказа Минздрава России от 15.02.2013 N 72н "О проведении диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации";

- выполнение приказа Минздравсоцразвития России от 18.01.2006 N 28 "Об организации деятельности врача-педиатра участкового";

- выполнение требований ст. 11, 13 Федерального закона от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (требования к проведению профилактических прививок, хранение и транспортировка иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики);

- выполнение приказа Минздравсоцразвития России от 02.07.2007 N 452 "О правилах проведения диспансеризации находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

- выполнение приказа Минздрава России от 11.04.2013 N 216н "Об утверждении Порядка диспансеризации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе усыновленных (удочеренных), принятых под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью";

- выполнение приказа Минздрава России от 15.02.2013 N 72н "О проведении диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" (вместе с "Порядком проведения диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации").

Кроме того, надлежит проверить реализацию принципа доступности медицинского обслуживания, например:

- организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";

- соблюдение требования постановления Правительства РФ от 30.07.1994 N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", согласно которому дети первых трех лет жизни обеспечиваются всеми лекарственными средствами по рецептам врачей бесплатно;

- законность предоставления платных медицинских услуг детскому населению.

В образовательных организациях (дошкольных, общеобразовательных, профессиональных образовательных организациях среднего профессионального образования и иных образовательных организациях с круглосуточным пребыванием несовершеннолетних) необходимо проверить:

- исполнение ст. 28 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в соответствии с которой образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся. Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством РФ порядке за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации;

- исполнение требований ст. 41 Закона об образовании;

- исполнение требования Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

- исполнение ст. 7 Федерального закона от 24.07.1998 N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";

- исполнение требований постановления Правительства РФ от 16.10.2000 N 789 "Об утверждении Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";

- исполнение постановления Правительства РФ от 20.02.2006 N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом";

- исполнение требований постановления Правительства РФ от 24.05.2014 N 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

В специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации в организациях социального обслуживания несовершеннолетних, необходимо проверить исполнение:

- ст. 13 Закона N 120-ФЗ;

- постановления Правительства РФ от 27.11.2000 N 896 "Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";

- постановления Минтруда России от 29.03.2002 N 25 "Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";

- приказа Минздравсоцразвития России от 12.04.2012 N 344н "Об утверждении Типового положения о доме ребенка".

А также:

- организацию медицинского обслуживания воспитанников, находящихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних; социальных приютах для детей; центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей);

- оказание детям-инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, социально-медицинских услуг в соответствии со ст. 5, 22, 23, 28, 31 Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации";

- соблюдение требований безопасности, санитарно-эпидемиологического законодательства в указанных учреждениях; имеются ли факты смерти детей, несчастных случаев с ними, установить причины произошедших случаев, своевременность и полноту проведенных проверок (процессуальных и служебных) по данным фактам. По-прежнему в органы прокуратуры поступают обращения граждан по поводу на рушения прав детей на получение образования в связи с применением санитарных правил, устанавливающих условие допуска в детские организации детей, диагностика на наличие туберкулеза которым не проводилась, только при предоставлении заключения врача-фтизиатра об отсутствии заболевания.

Применение указанных санитарных правил в ряде регионов влечет нарушения прав детей при приеме их в образовательные организации.

В настоящее время врачи-фтизиатры не располагают четкими рекомендациями о том, какие документы необходимо представить родителями детей для выдачи заключения и какие исследования требуется провести ребенку при отсутствии согласия на медицинское вмешательство.

С учетом неурегулированности этой проблемы и неоднозначной судебной практики, складывающейся по делам в защиту прав детей на образование, Генеральная прокуратура РФ направила соответствующую информацию в адрес Министра здравоохранения РФ.

По результатам рассмотрения информации разработан проект приказа "О порядке и сроках проведения профилактических медицинских осмотров граждан в целях выявления туберкулеза", конкретизирующего порядок действий врача-фтизиатра.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на территории РФ действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством РФ, соблюдение которых является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.10.2013 N 60 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.2.3114-13 "Профилактика туберкулеза", устанавливающие требования к комплексу организационных, лечебно-профилактических, санитарно-противоэпидемических (профилактических), дезинфекционных мероприятий, полное и своевременное проведение которых обеспечивает раннее выявление, предупреждение распространения заболеваний туберкулезом среди населения.

Согласно п. 1.3 названных Правил их соблюдение является обязательным для физических и юридических лиц. Пункт 5.2 Правил устанавливает, что проба Манту проводится 2 раза в год детям, не вакцинированным против туберкулеза по медицинским противопоказаниям, а также не привитым против туберкулеза по причине отказа родителей от иммунизации ребенка, до получения ребенком прививки против туберкулеза.

Пункт 5.7 Правил предусматривает допуск детей, туберкулинодиагностика которым не проводилась, в детскую организацию при наличии заключения врача-фтизиатра об отсутствии заболевания.

Законность данной нормы подтверждена решением Верховного Суда РФ от 17.02.2015, в соответствии с которым названное требование направлено на предупреждение возникновения, распространения туберкулеза, а также соблюдения прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Судебная практика по указанному вопросу неоднозначна, в ряде субъектов РФ, в том числе в Санкт-Петербурге, признаются законными действия врачей, отказывающих в выдаче медицинских заключений без прохождения консультации у врача-фтизиатра, а также администрации образовательных организаций, не допускающих детей без справки врача-фтизиатра.

Следует отметить, что действия администрации образовательных организаций, не допускающих детей без справки врача-фтизиатра, не нарушают их права на получение образования.

Согласно ст. 28 и 41 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" к числу обязанностей образовательных организаций отнесены не только организация и осуществление образовательного процесса, но и создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья; безопасных условий обучения в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации; организация прохождения обучающимися в соответствии с законодательством РФ периодических медицинских осмотров и диспансеризации; проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий.

В соответствии со ст. 17 названного Закона в Российской Федерации образование может быть получено не только в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, но и вне указанных организаций в форме семейного образования и самообразования.

Обучение в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, с учетом потребностей, возможностей личности и в зависимости от объема обязательных занятий педагогического работника с обучающимися осуществляется в очной, очно-заочной или заочной форме.

Допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения.

Кроме того, названным Законом к числу образовательных организаций отнесены не только некоммерческие организации, осуществляющие на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такие организации созданы, но и юридические лица, осуществляющие на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность.

Меры прокурорского реагирования на нарушения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами и учреждениями здравоохранения, образования, социальной защиты населения и иными органами, учреждениями и организациями законодательства в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних реализуются исходя из комплекса предоставленных прокурорам полномочий по выявлению, пресечению и устранению нарушений, а также принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами указанных органов, учреждений, организаций незаконных правовых актов*(6).

В соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Частью 3 указанной нормы прокурору или его заместителю в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами предоставлено право опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд с требованием о признании таких актов недействительными или недействующими; вносить представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с п. 16 Приказа N 195 в целях повышения эффективности мер прокурорского реагирования в документах прокурорского реагирования следует излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Прокуроры обязаны принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования, контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре на прокурора и его заместителя возложены полномочия по принесению протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, который подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При этом отклонение протеста не исключает реализации прокурором полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством, по оспариванию правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц в суде.

Кроме того, п. 4.2 Приказа N 195 предписывает прокурорам при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

В соответствии со ст. 25 Закона о прокуратуре прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом, в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

По смыслу ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Наиболее часто выявляемые нарушения заключаются в нарушении требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, законодательства об образовании, а также законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.

При этом, несмотря на полномочия по возбуждению дела о любом административном правонарушении, установленные ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, полагается необходимым руководствоваться положениями ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры при осуществлении надзора не подменяют иные государственные органы.

Не следует исключать из арсенала полномочий прокурора и такую меру реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона, которое в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направляется прокурором в письменной форме должностным лицам.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Предостережение надлежит объявлять на основании результатов проведенных проверок исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях*(7).

Еще одной действенной формой реализации полномочий прокурора по устранению выявленных нарушений является направление информации о состоянии законности в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре).

Такая информация, как правило, готовится по результатам комплексных проверок исполнения законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних и содержит анализ состояния законности в рассматриваемой сфере за определенный период, указание причин и условий, способствовавших нарушению прав и законных интересов детей на охрану жизни и здоровья, предложения по их устранению.

Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносится мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания (п. 18 Приказа N 195).

Поскольку, как правило, нарушения в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних совершают должностные лица органов власти, а также иных органов, учреждений, организаций, они являются субъектами преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), ст. 289 УК РФ (незаконное участие в предпринимательской деятельности), ст. 290 УК РФ (получение взятки), ст. 291 УК РФ (дача взятки), ст. 292 УК РФ (служебный подлог), ст. 293 УК РФ (халатность).

Полагаем необходимым отметить, что меры прокурорского реагирования в каждом конкретном случае необходимо определять в зависимости от характера выявленных нарушений закона, степени распространенности и тяжести наступивших и вероятных последствий.

В случае выявления в деятельности органа власти, органа местного самоуправления, органа или учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты населения существенных нарушений законодательства об охране жизни и здоровья детей целесообразно применять комплекс предусмотренных законом мер реагирования уголовно-правового, административно-правового и гражданско-правового характера*(8).

Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, не следует ограничиваться только перечисленными мерами реагирования.

Одним из наиболее эффективных способов защиты прав несовершеннолетних в сфере охраны жизни и здоровья является обращение прокурора в суд с исковым заявлением, поскольку для судебного решения предусмотрен действенный механизм принудительного исполнения, который реализуется судебными приставами-исполнителями в рамках исполнительного производства*(9). Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению влечет уголовную ответственность по ст. 315 УК РФ.

Поводы для обращения прокурора в суд с заявлением (иском) в защиту прав несовершеннолетних весьма многообразны. Среди них следует выделить результаты проведенных прокурорами проверок исполнения законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений, а также поступившие в органы прокуратуры заявления (жалобы) граждан, государственных органов власти и органов местного самоуправления, иных органов, учреждений, организаций.

Наиболее актуальными представляются иски прокуроров, направленные на обеспечение детей лекарственными средствами, на защиту прав детей-инвалидов; иски о возмещении вреда здоровью детей и компенсации морального вреда; заявления об оспаривании нормативных правовых актов и оспаривании решений, действий (без действия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих; иные категории заявлений (исков), направленные на устранение нарушений законодательства об ох ране жизни и здоровья несовершеннолетних (в том числе по вопросам финансирования, лицензирования, санитарно-эпидемиологического благополучия, качественного медицинского обслуживания и т.п.)*(10).

В последние годы особую актуальность приобрели вопросы соблюдения прав детей на создание безопасных условий для их пребывания на детских игровых и спортивных площадках.

Устанавливая основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией РФ, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка, Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее - Закон N 124-ФЗ) в ст. 13 закрепил основы защиты прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей.

В соответствии с ч. 2 ст. 13 Закона N 124-ФЗ имущество, которое является собственностью субъекта РФ и предназначено для целей образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания медицинской помощи детям и профилактики заболеваний у них, социальной защиты и социального обслуживания детей, используется в порядке, определенном законодательством РФ и законодательством субъекта РФ.

Проверка прокурором исполнения требований законодательства о соблюдении прав детей на создание безопасных условий для их пребывания на детских игровых и спортивных площадках имеет ряд особенностей, которые обусловлены тем, что имущество может находиться в собственности или ведении различных органов власти или органов местного самоуправления, иных лиц. Кроме того, эксплуатация площадок осуществляется с различными целями (игровыми и спортивными), что также обусловливает некоторые особенности подготовки и проведения проверок рассматриваемого вида. С учетом круга вопросов, подлежащих проверке, при определенных условиях рассматриваемые проверки могут носить комплексный характер*(11).

При подготовке к проведению проверки необходимо проанализировать состояние законности в указанной сфере, для чего провести мониторинг жалоб и обращений, поступивших в органы прокуратуры, изучить материалы доследственных проверок и уголовных дел в связи с полученными травмами на детских игровых и спортивных площадках.

Анализу подлежат также сведения о травмировании детей, имеющиеся в медицинских организациях, в частности в травматологических пунктах, а также информация о проведенных образовательными организациями расследованиях несчастных случаев в соответствии с Порядком расследования и учета несчастных случаев с обучающимися во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность, утвержденным приказом Минобрнауки России от 27.06.2017 N 602 (далее - Порядок N 602) (если травмы получены на площадках, расположенных на территории образовательных организаций), а также Порядком расследования и учета несчастных случаев, происшедших с лицами, проходящими спортивную подготовку, утвержденным приказом Министра спорта РФ от 13.07.2016 N 808.

Проверки проводятся в органах исполнительной власти, местного самоуправления, образовательных и физкультурно-спортивных организаций.

В ходе проверки необходимо следующее.

1. Установить, кому принадлежит право собственности на данное имущество, или лицо, в ведение которого это имущество передано (ст. 126 ГК РФ).

Для этого из администрации района и органов местного самоуправления получить сведения о расположенных детских спортивных и игровых площадках, их имущественной принадлежности.

Полученные сведения позволят установить, имеется ли на территории района (муниципального образования) "бесхозяйное" игровое или спортивное оборудование, оценить принимаемые органами власти меры по определению его балансовой принадлежности (п. 3.10.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 19.12.2017 N 1098 "Об администрациях районов Санкт-Петербурга", ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; далее - Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Из органов исполнительной власти и местного самоуправления следует также запросить информацию об их освещенности и при отсутствии таковой - о включении их в адресные программы. В случае бездействия органов исполнительной власти и местного самоуправления по освещенности площадок проанализировать, совершались ли на их территории противоправные действия (преступления, правонарушения). При наличии таковых решить вопрос о принятии мер прокурорского реагирования - внесении представлений в адрес органов исполнительной власти или местного самоуправления в связи с бездействием таких органов, являющихся в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" субъектами профилактики правонарушений, и непринятием мер, предусмотренных ст. 11, 12 вышеназванного Федерального закона.

2. Провести проверку исполнения требований Федерального закона РФ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при заключении государственных и муниципальных контрактов по установке детского игрового или спортивного оборудования.

В ходе проверки необходимо обратить внимание на правильность составления технического задания (отражены ли в нем требования к малым архитектурным формам в соответствии с требованиями ГОСТ и технических регламентов). Не были ли при проведении конкурсных процедур допущены нарушения требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При наличии нарушений решить вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.29-7.32 КоАП РФ, а также о внесении представлений об устранении нарушений закона.

3. Проверить наличие документов, подтверждающих безопасность игрового оборудования.

От собственников игрового оборудования необходимо запросить паспорта, сертификаты, декларации на оборудование, содержащие сведения о его техническом состоянии и сроках его эксплуатации и ремонта.

Изучение указанных документов позволит установить:- чем подтверждается безопасность этого оборудования и его соответствие требованиям Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", а также национальному стандарту РФ ГОСТ Р 52169-2012. "Оборудование и покрытия детских игровых площадок. Безопасность конструкции и методы испытаний. Общие требования", утвержденному приказом руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 23.11.2012 N 1148-ст;

- пройдены ли на указанном оборудовании испытания на застревание шеи, головы, пальцев, одежды детей;

- имеются ли факты использования оборудования с нарушением требований Технического регламента Евразийского экономического союза "О безопасности оборудования для детских игровых площадок", утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 17.05.2017 N 21, за пределами установленного паспортом срока службы игрового оборудования.

В случае отсутствия документов либо при наличии оснований полагать, что они являются подложными, возможно инициирование соответствующих процессуальных проверок и внесение представления в адрес их собственников.

4. Осуществить проверку по месту нахождения игрового или спортивного оборудования.

При этом проверить:

- соответствует ли игровое оборудование требованиям национального стандарта РФ ГОСТ Р 52169-2012. "Оборудование и покрытия детских игровых площадок. Безопасность конструкции и методы испытаний. Общие требования", утвержденного приказом руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 23.11.2012 N 1148-ст, в том числе обеспечивает ли конструкция оборудования невозможность застревания в ней тела, частей тела или одежды ребенка;

- имеются ли на детской игровой площадке информационные таблички (доски), содержащие правила и возрастные требования при пользовании оборудованием, номера телефонов службы спасения, скорой помощи, службы эксплуатации (при неисправности и поломке оборудования);

4.1. При проверке игрового оборудования, расположенного на территории детских садов, необходимо дополнительно обратить внимание на следующие вопросы:

- имеется ли игровое оборудования для каждой группы детей;

- соответствуют ли размер площадки и игровое оборудование возрастным ограничениям, установленным СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 N 26;

- какое покрытие групповых площадок использовано - имеется ли травяное покрытие либо утрамбованный грунт, является ли покрытие беспыльным либо выполненным из материалов, не оказывающих вредного воздействия на человека;

- каким образом осуществляется текущий контроль за техническим состоянием и ремонтом игрового оборудования (установлены и соблюдаются ли эксплуатантом (владельцем) оборудования сроки его осмотров, имеются ли графики проверки и ответственные лица), заключены ли собственником игрового оборудования договоры по его техническому обслуживанию, уборке территории площадок, имеются ли соответствующие акты выполненных работ.

В ходе проверки надлежит также изучить локальные акты, регламентирующие создание безопасных условий для пребывания детей на детских игровых и спортивных площадках во время прогулок на территории образовательных организаций и дать им правовую оценку с точки зрения соответствия требованиям действующего законодательства.

При выявлении нарушений внести представления в адрес руководителей образовательных организаций, а также собственников игрового оборудования либо лиц, осуществляющих контроль за их техническим состоянием.

По окончании проверки использовать иные необходимые меры реагирования с учетом имеющихся у прокурора полномочий.

С учетом изложенного своевременное и обоснованное применение прокурорами предусмотренных законом мер реагирования позволяет повысить эффективность надзора прокуроров за исполнением законодательства об охране жизни и здоровья несовершеннолетних, обеспечить надлежащую охрану и защиту их прав и законных интересов*(12).